湖北省农村小型水利工程情况汇报——向全国人大重点建议专题调研组的汇报

（2009年6月15日） 

尊敬的鄂部长，各位人大代表，各位领导：

非常欢迎各位领导、各位代表百忙之中莅临湖北检查指导工作。长期以来，全国人大和国家各部委对我省水利工作，特别是农村小型水利工程建设给予了高度关注和大力支持，在此表示衷心的感谢。下面，就全省农村小型水利工程有关情况作个汇报。

一、基本情况

我省地处长江中下游，旱涝灾害频繁，发展农业生产，农村水利具有举足轻重的地位，因此一直当做大事来抓。建国以来，全省人民在党中央、国务院和历届省委、省政府的领导下，全面组织发动群众，全力调动积极因素，投工投劳大力开展“小型大规模”农田水利基本建设，建成了一大批小型水利工程。据不完全统计，全省已建成各类小型农村水利工程200余万处，其中：小型渠道100万公里，小水库5000余座，塘堰约100万处，小型集雨工程13万处，小泵站2万处，为改善农民生产生活条件，提高农业综合生产能力，确保粮食安全，实现农民增收、农业增效、农村经济发展发挥了巨大作用，可以说是“三农”工作的命脉工程。

然而，由于这些工程多建于上世纪五、六十年代和七十年代初期，受当时的经济和技术条件限制，工程建设标准低，施工质量差，配套不完善，形成“先天不足”，加上运行至今已40多年，因管护主体缺位、管理经费不足，工程老损严重，又形成“后天失调”，致使现今工程效益日益衰减而成为广大农民关心的难点问题，各级人大建议、政协提案反映的热点问题。主要是：

1、工程蓄水能力大幅下降。全省各类蓄水塘堰大都淤积，总蓄水能力下降了40%左右。以京山县为例，全县3.7万余口塘堰从原蓄水能力近亿方降至6000万立方米，下降了37.2%。如罗店镇原有塘堰5000处，总蓄水能力2000万立方米，如今淤塞近千口，蓄水能力下降了30%，抗旱能力由原来的保证1个多月下降到7~10天。

2、渠道灌溉能力大幅萎缩。田间灌排工程淤塞严重、灌排效率衰减50%以上，渠道水的利用率仅0.3左右，有的渠道甚至失去灌溉功能，导致灌区受益面积大幅衰减。京山县大中型水库灌区灌溉面积一般衰减3成左右。刘畈灌区渠首设计流量9m3/s，现在不超过5 m3/s，下游的罗店原可灌7万多亩，现在不到2万亩。惠亭水库支斗渠灌溉面积衰减6成。高关干渠二湾支渠，原设计流量1.9 m3/s，可灌溉曹武镇7个村的全部农田，现在渠尾的顾场村已难以灌溉。小型水库灌溉面积衰减情况更为严重，有的降幅竟高达9成。曹武镇跃进垱小（一）型水库，设计灌溉面积1.2万亩，现只有1千亩左右。宜都市安桥小（一）型水库灌区，主干渠15公里，由于淤塞严重，灌水不畅，严重影响下游受益。末端的何阳店村在农忙季节，往往需要15天左右水才能到该村，等水到田已误了农时。

3、泵站排涝能力日益衰减。我省泵站大都建于60~70年代，由于长期运行而又无钱维修养护，加之生产设备的厂家早已更新换代，无配件可换，设施老化、损毁严重，每年只能勉强维持运行，效益退化日益突出。如监利县的周沟泵站、新河口泵站，分别装机6×155千瓦和4×155千瓦，承担近3万亩和3.2万亩的排涝面积，由于设备老化，严重影响排涝效益。同时，排渠淤塞严重。监利县分盐镇属于平原湖区，排水对于这个地区来说至关重要，但境内48条主干渠严重淤塞，排水效益减至50%左右。

究其原因，主要是：

1、投工投劳直线下降。我省农村小型水利工程建设资金除国家、集体少量补助外，主要靠受益区农民投工投劳。农村税费改革取消“两工”，失去了农村水利建设投工投劳的支点。据不完全统计，全省用于水利建设投工投劳数量从2002年以前的每年10亿个左右呈直线下降趋势，2004年、2005年、2006年、2007年投工数分别为4.8亿个、3.9亿个、1.9亿个、2.1亿个，且大都作为国家重点项目配套，用于农村小型水利工程的数量就微乎其微了。

2、财政投入严重不足。一是县级财政无力投入。我省绝大部分县（市、区）是吃饭财政，加之近几年重点工程建设地方配套任务很重，很难拿出更多资金用于农村小型水利工程建设。2008年小农水89个项目，全省市县财政投入仅620万元，且主要集中在武汉、宜昌等经济条件相对较好地区。二是省级财政投入有限。我省财政每年用于农村小型水利工程建设的专项资金虽然尽了很大努力，但数量仍然极为有限，近四年小农水项目配套资金分别为：200万元、5000万元、5000万元、6000万元，再要继续加大力度可谓步履维艰。三是中央财政投入杯水车薪。中央财政对我省小型水利工程建设的投入近四年分别为1200万元、2300万元、3800万元、11600万元，虽逐年增加，但仍只是杯水车薪，短期内解决不了根本问题。自2005年中央财政设立专项补助资金开展农村小型水利工程建设以来，中央及我省4年时间共投入财政资金3.51亿元，其中中央1.89亿元、省级1.62亿元，仅占规划总投资140亿元的2.5%，即便加上市县投资和群众投劳折资也只有7.87亿元，占规划总投资的5.6%。按此投资规模，完成全部规划任务尚要几十年的时间。

3、资金投入渠道分散、结构性不合理。目前，国家投入农村小型水利工程的资金渠道很多，除了水利口外，还有国土综合整治、农业综合开发等。但由于各自为政，工程规划及布局上缺乏整体考虑，建设投资标准也很不一致，造成农村小型水利工程规划内容难以形成合力，整体推进难度大。即便是水利口投资，国家投资也是主要用于骨干工程、“卡脖子”工程，而田间工程则没有投资渠道，使得骨干工程与田间工程建设不同步，造成骨干工程改造效果十分显著，而田间工程建设明显滞后，制约了建设效益的充分发挥。

4、“一事一议”难议难决。一方面部分干部群众对“一事一议”政策不了解、不熟悉，更不会应用。有的农民认为“一事一议”和“投工投劳”就是变向收费。有的基层干部觉得多一事不如少一事，尽量不去主动找“麻烦”。因此，很多县（市）的农村小型水利工程，要么是乡村干部到上级政府部门争取一点资金来办，要么就无人兴办，导致塘堰越来越浅，渠道越淤越厚，群众意见越来越大。另一方面“一事一议”规范操作难。主要表现在“四难”：一是开会议事难，农村70%以上劳力外出务工，留守村民对村内公益事业也缺乏必要的关心和热情，导致坐在一起开会难。二是意见统一难，一些农村水利设施农户受益不均导致议事很难达成共识，形成决议。三是资金收取难，往往议事成功，资金也很难收取到位。四是规范管理难，由于制度不健全，少数村对收取的“一事一议”资金没有做到专款专用，改变资金用途的现象时有发生。由于此种种原因，导致“一事一议”成功率极低。如襄樊市自开展“一事一议”以来，“一事一议”10253次，成功的为3515次，占议事量的34.3%。“一事一议”成功的大多是工程规模小、投劳数额少的一些严重影响村民生产、生活条件的工程。而往往投资数额高，突破“一事一议”筹资标准的事就很难成功了。

5、体制机制运转不畅。一方面管理主体缺位。除大中型水利工程有专门的管理机构和人员外，大部分农村小型水利工程基本上是有人用无人管，特别是农村体制改革后，农村土地由集体经营转变为农民分散经营，已建成的农村小型水利工程由于管理体制没有理顺，产权归属不明确，国家、集体、受益户三者的职责和义务没有明确的界定，导致这些工程建、管、用三位脱节，管理、维护主体缺位。另一方面运行机制不活。大多数水管单位性质不明，公益性工程缺乏财政支持，经营性部分又难以实现良性发展，造成工程维修资金难落实，工程管理基础薄弱，效益难以正常发挥，服务质量难以保证。加之各地长期存在重建轻管、重大轻小、重枢纽轻配套的意识，致使农村小型水利工程成为“弃儿”，形成“国家管不到、集体管不好、农民管不了”的局面。同时，长期以来农村小型水利工程管理、维护费用渠道不畅，受益区农民又无钱维修，加剧了工程老损程度。

二、近几年工作

对于农村小型水利工程存在的问题，省委、省政府高度重视，近年来，在党中央、国务院、全国人大及国家各部委关心支持下，积极探索组织新形势下的农村小型水利工程建设做了大量工作并取得了一定成效。仅“民办公助”项目，自2005年中央财政设立专项补助资金以来，全省4年时间共投入7.87亿元，完成了273个小型农田水利建设项目，共兴建水源工程3752处，整修渠道5891公里，改造机电泵站427座，产生了良好的经济效益和社会效益，深得各地干部群众的欢迎。主要做法：

1、创新组织机制。面对近年来不断变化的水利建设环境和条件，对农村小型水利工程，坚持政策投资引导，群众自主建设的组织机制。省委、省政府陆续出台各类惠农政策，加大投资力度，支持和引导农村水利基础设施建设，为农村水利工程建设的发展奠定了坚实的基础。如省委、省政府每年拿出专项资金用于农村水利基础设施建设，且力度逐年增大。出台了《关于做好引导和鼓励农民对直接受益的小型基础设施建设投工投劳的通知》，对农民投工投劳的范围界定、上限控制以及办法、程序、管理、规划等方面做了政策性的规定。采取过硬措施推进水管单位体制改革、乡镇水利站改革和水价改革，夯实了基层水利服务基础。特别是去年，省委、省政府建立仙洪新农村试验区，集中力量解决试验区内事关民生问题，小型农村水利作为重要内容列入其中，目前省已投入近4000万元用于疏挖衬砌沟渠近百公里，并提前解决了试验区内10万人饮水不安全问题。现正全力推进试验区内农田排灌设施管护体制机制改革。

2、创新投入机制。近年来，不断探索完善“政府主导、农民主体、社会补充”的投入新机制，效果明显。一是财政倾斜硬投入。在省委、省政府的重视和支持下，省财政对小型农村水利工程建设进行了重点倾斜和支持。连续四年共拿出1.62亿元用于中央小农水项目配套。其中2008年省财政除拿出6000万元用于中央小农水项目配套外，还投入6100万元开展粮食主产区小型排灌泵站、沟渠整治、塘堰疏挖等水利工程维护和建设，力度空前。二是“以奖代补”激投入。在省级财政的引导下，各地积极采取“民办公助”、“以奖代补”等措施激发农民投入小型农村水利工程建设。荆门市、宜昌市、襄樊市、鄂州市等地经市人大通过，均出台了《小型农田水利工程设施建设以奖代补管理办法》，以调动集体和个人筹资兴修小型农田水利设施的积极性,加快改善农村水利基础设施步伐。仅去年，荆门市市县两级落实“以奖代补”资金1000万元，宜昌市财政落实1400万元用于末级渠系和山区抗旱水源建设。三是地方自筹补投入。全省各地针对自身实际，在财力困难的情况下，仍然拿出硬投入发展小型农村水利。监利县计划筹措资金1.2亿元，分2年对全县354处中小型骨干泵站进行更新改造。目前已投资5000万元，完成25座中小泵站的更新改造任务。鄂州市财政拿出1200万元，开挖改造塘堰328口，并计划4年内投资4800万元，清淤改造塘堰1200口。四是劳动积累活投入。虽然“一事一议”有难度，但仍然想办法用足用活“一事一议”政策，积极引导群众参与到改善自身生产生活条件的小型农村水利工程建设中来，已逐步遏制投工投劳大幅下滑局面，2008年完成农民投工投劳近2亿个工日。五是创新机制引投入。通过产权制度改革、林水结合等形式，挖掘工程潜力，盘活存量资产，吸纳社会资金投入。如洪湖市近几年通过“林水结合”模式共吸纳社会资金4500万元，疏挖扩洗沟渠450公里，植树200余万株，实现了水利建设和农村经济双促进的良好效果。

3、创新规划机制。去年下半年，省委、省政府领导调研了天门市在全省率先编制完成《农田水利建设综合规划》、实施效果良好的情况后，便在全省农田水利基本建设现场会和全省水利工作会上亲自部署，要求各地抓紧编制县级农村水利综合规划，并采取通过县市人大审议等形式赋予法定效力，从而使政府各部门的项目及资金安排能统筹在总体框架内，起到了协调有关部门、整合投资、提高资金使用效益的作用，较好破解了以往各部门项目申报难、资金整合难等问题。同时，保证了分步分片实施，一年接着一年干，一张蓝图绘到底。

4、创新建管机制。近年来，不断推进农村水利建设和管理改革，并对农村小型水利工程的建设与管理进行了各种有益探索。一是加强项目管理。对农村小型水利工程建设项目积极推行“四制”管理模式，出台了《湖北省小型农田水利项目资金分配办法》、《湖北省小型农田水利项目建设与管理指南（试行）》和《湖北省小型农田水利工程验收办法》等，严把立项、建设、验收各环节，实行项目动态管理，奖优罚劣、奖勤罚懒。二是加快体制改革。乡镇水利站和水管单位体制改革基本完成，水价及水费计收改革深入推进，基层水利服务体系更加完备，服务能力和水平得到极大提高。目前，江汉平原及沿江滨湖地区42个县共组建流域（水系）水利管理站378个，有5个县市成立了水利服务中心，共计核定编制2000个，属县市水利局派出机构，人员经费纳入县级财政预算。山区、丘陵地区以乡镇为单位组建水利服务中心，共设立了2175个公益性岗位，落实省级财政“以钱养事”经费2260万元。三是加速机制创新。积极推广用水户参与管理模式，全省农民用水者协会如雨后春笋，仅32个大型灌区就组建了1383个，控制灌溉面积851万亩，涉及48个县（市、区），5064个行政村，参与农户187万户；深入推进受益户共有制改革，在宜都市先行试点，直接将农村小型水利设施使用权划归受益农户，受益户按农田受益面积确定份额，由市政府颁发产权证，并以合同的形式确定权益和义务，有效解决了农村小型水利设施“体制不顺、机制不活、运行不畅、效果不好”的老大难问题；不断探索“以林养渠”建后管护新机制，潜江、洪湖等地通过盘活存量资产，吸纳民营资本，破解渠道管护筹资难题，实现工程长效运行。

三、几点建议

针对目前农村小型水利面临的实际，为了从根本上解决存在的问题，建议：

1、加强立法，制定包括农村小型水利工程在内的农田水利基本建设法律法规。党的十七届三中全会提出“以农田水利为重点的农业基础设施是现代农业的重要物质条件”，而现阶段农村水利还非常薄弱，还存在很多短时间内难以解决的矛盾和问题，为了能从长远上解决好这些问题，建议全国人大组织有关部门开展农田水利方面的立法调研，从法律法规上就农田水利基本建设的组织形式、规划编制及审批方式、投入机制、管护模式等方面作出一系列的规定，以促使包括农村小型水利工程在内的农田水利基本建设得到长期健康有效发展。

2、增加投入，建立持续稳定增长的中央财政投入机制。农村小型水利工程在农业生产中处于重要地位且作用巨大、效益明显，就其性质而言是公益性基础设施；就其社会地位而言，农业是弱势产业，属重点扶持对象。加之各级财政对小型农村水利工程建设历史欠帐过多，致使农村水利事业发展严重滞后。因此，现阶段国家对农村小型水利事业的发展应承担起投资主体的作用，特别是中央财政应逐步加大对小农水工程的投入规模，扩大中央投资比例，按照“规划依托、政府主导、农民主体、社会参与”的模式，建立起持续稳定、快速增长的投入机制。同时，针对农村水利建设劳力难组织，“一事一议”政策难落实的现状，建议有关部门开展深入调研，研究对策，拿出操作性强的实施意见。

3、深化改革，完善农村小型水利工程管理体制和运行机制。针对目前普遍存在的“重建轻管”问题，一是要构筑新型农田水利工程服务体系。建立群管为主、专管为辅，专群结合的新型农田水利服务体系网络。通过组建用水户协会、进行小型农田水利工程产权制度改革、推广受益户共有制等方式，对已竣工的农村小型水利项目，及时办理固定资产移交手续，明确产权主体，筹措管护资金，调动农民“自己事自己办、自己工程自己管”的积极性，真正走上平时有人管、坏了有人修、更新有能力的良性轨道，确保农村和农民长期受益。二是要建立合理的水价形成和水费计收机制。逐步推行用水定额管理，建立多层次供水价格体系，充分发挥价格机制对用水需求的调节作用，提高用水效率。逐步推进水利工程两部制水价，把用水户协会运行费用计入水价成本，切实解决水利工程建后管护的资金难题。三是要建立工程运行管护行业标准。因类施策，科学制定各类小型农村水利工程的运行管护标准，真正做到有章可循、有例可依，实现良性运行。

湖北省人民政府

摘自：湖北农村水利网

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