破解“三农”问题之关键：促进农民分工、分业和有效转移
胡锦涛总书记关于“两个趋向”的重要论断及其政策的实施，标志着我国“三农”问题的解决进入了一个新的历史阶段。工业反哺农业、城市支持农村顺应了当前农村社会经济发展的客观需要。面对新的历史机遇和“三农”问题的长期性与复杂性，“三农”问题的症结究竟何在？解决问题的切入点到底在哪里？最近，笔者有幸参加了江津市委组织的由10个市级领导牵头30多个部门参与的，专题针对“三农”问题的调研和13个专题报告的汇编。本文拟从江津实例分析，谈谈在新的历史条件下如何破解“三农”问题的认识与思考。
一、“三制一转”，促进江津农民分工分业和有效转移
江津，是一个典型的农业大县，于1992年撤县设市，襟长江而紧邻重庆主城西部，幅员3200平方公里，现辖26个镇街1个管委会，有340个村85个社区居委会，146万人，其中农业人口109万。自改革开放以来，江津与其他许多县市一样，继大力发展乡镇企业之后，结合农村家庭承包经营实际，大胆创新，深入实践，在“三制一转”上努力做好破解“三农”问题的大文章：一是以“业主制”带动农民，二是以“合作制”组织农民，三是以“协会制”联结农民，四是以劳务组织转移农民，全市农村经济结构和增长方式明显转变，农村劳动力的转移速度和质量明显提高。2004年，全市农民人均纯收入达到3234元，其中农业产业化收入占农民人均纯收入的40%以上；城镇化率达到44.7%，累计转移在外务工农民30.37万人，劳务收入占农民人均纯收入的42.82%。其主要特点：
一是农业产业化转移大量农村劳动力。随着农业产业化的不断推进，全市已发展业主（大户）792家，其中江津市级重点龙头企业62家，重庆市级重点龙头企业9家；专业合作社、专业协会新型合作经济组织143个，入社农户3.31万户，服务和带动农民13.1万人，直接使2.3万农村劳动力由自给自足的小农生产者变成了农业产业工人，同时为6万多青壮年农民实现了异地转移。四面山花椒公司、恒河果业、柏杉丝绸、锦丰麻业、渝欣牧业、五举酱菜分别带动花椒、柑桔、蚕桑、苎麻、金银花、蔬菜产业的发展，基本形成了一个龙头企业带动一个产业的格局。2004年，江津市级以上农业产业化龙头企业销售收入5.19亿元，利润5188万元，上缴税金1209万元；出口创汇457万美元；投产花椒达到24万亩，产鲜花椒7.5万吨，收入4.8亿元。
二是特色农业和主导产业初具规模。坚持以工业思维抓农业，突出特色促发展的原则，积极引导社会各阶层人士和城市资本、工商资本、信贷资本、社会闲散资金参与农业产业化经营。目前，全市已实现土地有效流转20万亩、其中流向业主（大户）的占60%，初步形成了业主+基地+农户的农业产业化经营模式；建成优质粮油基地68万亩，花椒基地50万亩，优质柑橘基地7万亩，蚕桑基地12万亩，苎麻基地2.5万亩，金银花基地2万亩，蔬菜基地20万亩，发展优质瘦肉型生猪25万头；有66个农产品通过商标注册，其中著名商标14个、省部级名优品牌20个，花椒、柑橘、蚕桑、榨菜、曲木板已进入国际市场。花椒基地被确定为重庆市首批标准化农产品出口生产示范基地。农业产业结构得到了进一步优化，粮经种植比由5年前的7：3调整为6：4；粮食在农林牧渔产值中的比重由31.72%调整到21.87%。
三是农业科技水平不断提高。一是通过组织实施跨世纪青年农民科技培训工程、绿色证书工程、村社干部素质工程和农民科技书屋工程等培训学习，使广大基层干部和农民群众的农业科技水平得到提高。近几年来，全市常年培训各类专业人员均在3万人左右，1万多人获得绿色证书。二是大胆引进和创新农业技术，不断增强农业产业化经营项目的市场竞争力。花椒深加工项目被列入国家“863”计划和第一批国家星火计划（龙头企业技术创新中心）；“九叶青花椒”丰产栽培标准化示范项目被国家林业局列入“全国林业标准化示范项目”；优质柑橘项目被列入国家“948”计划，恒河果业于2004年6月正式加入国际育苗者协会；柏杉丝绸有限公司开展技术创新，实现一机多用，该技术在国际、国内处于领先水平。
四是劳务经济成为支柱产业。2004年，江津市在外务工农民达到30.37万人，实现劳务收入15.23亿元，相当于地方财政3年收入的总和，全市农民人均劳务收入达到1384元。劳务经济不仅直接增加了农民巨额的现金收入，而且对他们的生活方式、就业观念的转变、促进二元社会结构的调整都发生了一系列历史性的变化。目前，全市有务工人员全家外迁的占外出务工农户的11.84%，其中有相当部分全家外迁已达10年以上，基本上实现了双转移，成为都市群体的新生一族。同时，跨国劳务输出也得到了较快发展，与日本、美国、毛里求斯、约旦、香港、澳门等国家和地区建立了劳务输出关系，已输出农村劳动力400余人。2004年，中央电视台、重庆电视台多次聚焦江津农村劳动力转移情况。今年4月，世界银行和国家农业部“阳光工程”项目评估小组来江津，对江津市劳务开发工作给予了充分肯定。
二、在促进农民分工分业和有效转移过程中存在“五多五弱”问题
促进农民分工分业和有效转移，符合社会分工的一般规律，它是随着整个社会生产力的发展而产生和发展的。首先是从人类文明发展过程来看，从事农业生产的人口应越来越多的脱离农业生产，甚至脱离物质生产；其次是从农业内部来看，农业产业化经营是农村改革不断深化和农业生产力进一步发展的产物，是将传统农业逐步推向专业化、市场化和现代化转变的新的经营方式，也是农村人口尽快实现分工分业的必然要求。但目前的问题是，“五多五弱”现象突出：
——企业实体多，带动能力弱。一是近些年，乡镇企业面对国内外两个市场的激烈竞争，原有的一些优势正在丧失，适应市场变化的新构架和运行机制还处在建设与转换过程中，曾经被誉为突起的异军正面临着严峻的挑战。地方乡镇企业不断萎缩，造成了大量的农村富余劳动力回流。二是龙头企业规模普遍偏小、带动力还不够强。在江津市792家龙头企业中，没有一家进入国家级重点龙头企业，属江津市级重点龙头企业的62家占7.8%、属重庆市级重点龙头企业的9家占1.1%，其余均为小业主。同时，由于这些企业缺乏必要的考核评价机制，相当部分龙头企业名不副实。2004年重庆市级龙头企业销售收入仅为1.62亿元，位居渝西经济走廊区市县的第5位，明显落后于合川的4.98亿元、璧山的3.49亿元。
——服务体系多，发挥功能弱。一是近年来虽然在“市—镇—村—农民”四级体系中都建立了农技推广服务体系，但服务功能弱。其中市级体系建设较好，功能比较齐全，但发挥作用较差；乡镇级“七站八所”几经改革，虽然机构人员相对成立，但专业服务水平大不如前；村级体系和民间服务组织，基本处于有其名无其实的状态。二是专业合作社、专业协会等新型合作经济组织，基本处于重数量轻质量的起步阶段，入社农户和带动力仅占全市的10%左右。
——外出务工多，适应能力弱。根据江津市农村劳动力资源信息库调查统计，2004年底全市总人口146.15万人，其中农业人口109万人，占全市总人口的75%，农村劳动力66.44万人，在外务工农民30.37万人、占全市农村劳动力的45.71%。但从务工农民的自身素质看，文化程度普遍偏低、专业技能差，适应能力不强。据统计显示，全市外出务工人员中具有高中（含职高和中专）文化程度的不到20%，初中以下文化程度的占29.7%，通过技能培训的总体不到50%。全市常年在外打散工的农民就有好几万，这部分人除了能干一点体力活外没其他本领，劳务收入除了生活费所剩无几。此外，由于经济发达地区对农民工的文化技术资质要求越来越高，相当部分农民工实际务工收入下降，工作压力增大、稳定性差，这已成为近年来农民工回流的主要因素。
——弱势群体多，产出能力弱。目前，我市农村“留守族”多为“386199”人员，其中按理论概算未外出务工的劳动力36.07万人。这部分人员中除少数在农村担任村社干部、各类服务体系负责人和领办各种新型合作经济组织外，大部分人员：一是文化程度偏低，初中及初中以下文化程度的占在家农村劳动力的92%；二是年龄偏大，45岁以上的占72%；三是接受新事物和科技生产的能力弱。全市除具备相当实力的农业产业化经营业主和部分专业合作社积极推广运用农业先进科学技术外，大部分农户家庭经营仍然沿用传统的生产方式，有的甚至倒退到最原始的农耕状态。特别是地处边远的山区农村，生产条件差，耕作技术落后，粮猪型二元经济结构仍占主导地位。目前，全市尚有绝对贫困人口11891人，相对贫困人口34000人。
——基本建设欠账多，抗灾能力弱。一是农村公路建设虽然里程增长，但通车里程短，发挥效益差。全市共有县、乡、村公路5575.1公里，其中县道264.78公里，乡道1622.4公里，村道3688公里。县乡村三级公路中属等外级公路的达3288.55公里，占全市公路的59%。这些等外级公路绝大部分长期处于通路难通车的状态。二是水利设施年久失修，病险工程多。全市共有已成水利工程设施30120处，经2003年鉴定水库一类坝12座，二类坝38座，三类坝161座（病险水库，占全市水库的76%）；需要维修的230站/307台/11265千瓦，占全市电灌站的51%。三是农网改造滞后。经过一、二期农网改造，仅占江津市供电公司供区721个村（旧村）及场镇的55.76%。四是饮水卫生条件差，解决农村饮水安全的任务重。全市农村应解决饮水问题的人数712214人，其中水质不安全的202438人占28%。
三、形成农民分工分业和有效转移“五多五弱”问题的主要原因
总体来看，当前江津农村出现的“五多五弱”问题带有普遍性，在很大程度上影响了整个农村经济社会的发展，同时也严重制约农民的分工、分业和有效转移。究其原因，笔者认为有以下几点：
（一）对“三农”问题的制度设计和供给滞后。
一是《土地管理法》、《土地承包法》等，对农村土地承包权和使用权规定得过于原则，土地的所有权、使用权、处置权界定不明晰，农民与集体经济组织之间的土地产权关系不清。主要问题是：（1）土地流转的主体不明确，缺乏相应的指导和监管。（2）合同内容不规范，口头协议较多。调查发现，全市应规范和完善的土地流转合同达3.5万户，占总流转户的44％。（3）土地流转的潜在风险较大。如近年江津市出现的茉莉花项目和葡萄项目等问题，使数百万元的投资和许多农民土地租金付之东流。
二是农村改革长期存在“非此即彼”的思维定势。双层经营责任制在统的层次上被严重削弱，“空壳村”问题日益突出，不少村级经济债台高筑，根本无暇顾及农村公益事业和农业产业化经营的支持和发展，集体经济的凝聚力和调控力严重弱化。
三是户籍制度依然制约进城务工农民，使他们难以实现产业转换和人口的空间转移。
四是城乡二元分割的劳动、就业、社会保障制度等，成了统筹城乡发展和农民尽快实现有效转移的一道道制度屏障。
五是现行法规政策对集体土地的征用和补偿，着重强调了所有权人的权益，加之集体土地的所有权主体又存在虚置现象。农村土地被征用后几十倍上百倍的增值，貌似合法的进入了开发商腰包，特别是一些商业用地。集体经济组织和农民的权益受到侵害。
（二）对农村教育、医疗和科技推广措施不力。
一是国民收入再分配过分倾向于城市。由于我国长期受城乡二元经济结构的影响，国民收入再分配制度安排不合理。国家财政资金、信贷资金过分向城市倾斜，农村义务教育等本应由国家财政主要负担的基本上落到了农村。据资料显示，国家每年几百亿元的教育经费几乎全部用在城市，城市学校的绝大部分开支均由国家财政拨款，而农村每年300－500亿元的教育经费85%以上是由县及其以下地方政府和农民承担的。从而，造成了地方义务教育资金投入严重不足、教师人才短缺；职业教育严重滞后，农村劳动者素质难以提高。据统计，截至2004年底江津市级教育负债已达2.16亿元，镇级教育负债8322万元；全市农村劳动力中，小学及其以下文化程度的占48.1%，初中文化程度的占28.2%，高中文化程度的占15.6%，大专以上文化程度的仅占8.1%。同时，由于农民文化素质低，思想观念落后，受当前外出打工能够赚取廉价劳动报酬的利益驱使，相当部分初中或小学文化的青少年纷纷外出打工，农村新的文盲半文盲不断出现。这不仅直接影响当前“三农”问题的解决，而且还将殃及农业、农村、农民的未来。
二是农村医疗卫生改革滞后，看病难、看病贵，农民因病致贫、因病返贫问题突出。镇村医疗卫生人才匮乏，基本医疗条件差；基层医疗资源总体不足和分布不合理，医疗保障覆盖面小，医疗费用上涨过快；医疗救治体系、卫生监督体系、疾病预防控制体系建设滞后，突发公共卫生事件应急处置能力较弱。近年开展的新型农村合作医疗试点还存在不少问题，大多数参加者从这一制度中的受益非常有限，广大群众的健康状况堪忧。2003年，卫生部组织开展的第三次国家卫生服务调查结果显示，农民群众有病时，有48.9%的人应就诊而不去就诊，有29.6%的人应住院而不住院。
三是几次面对农业科技人员的改革，使农业科技推广服务体系受到削弱。江津市从2000年机构改革，辞退专业人员以来，公益性和经营性服务体系尚未建立，农业科技人员偏少、技术水平偏低、年龄结构偏大，难以适应新形势下的农业发展之需。全市从事农业科技的人员1167人，其中市级271人，高、中、初级以下职称比例为2:28:70，41岁以上人员占50%以上；镇街从事农业科技的人员896人，高、中、初级以下职称比例为1:16:83，41岁以上人员占48%。
（三）对农业和农村经济的发展投入不足。
一是受分税制财政体制的制约。据资料显示，我国在1994年实行分税制以前，地方财政收入占全国财政收入的比重平均为68.4%，地方政府财政支出占全国财政支出的比重平均为59%，也就是说地方财政用68.4%的相对财力仅负担了59%的相对财政支出责任。实行分税制以来，2001年地方财政的收入仅占全国财政收入的47.6%，而中央财政收入却占到了整个财政收入的52.4%。地方政府财政支出占整个财政支出的比重却一直维持在70%左右。这说明，实行分税制后，地方财政是用48%的相对财力支撑了70%的相对财政支出责任。地方政府债务包袱越来越重，农业投入十分有限。截至2004年,江津市政府性负债达到11.2亿元，其中镇街负债3.86亿元、占34.5％，镇街平均负债1432.4万元，其中最高的达到5800万元。据农业部门反映，全市从2003年以来共推广省部级技术项目26项、江津市级传统技术项目7项，其中国家投入672万元、重庆市投入253万元、农民、业主自筹投入1690万元，而市级财政和镇街政府投入仅80万元、占总体投入的2.42%。
二是金融体制改革对农业的扶持力度减弱。随着金融体制改革的不断推进，国家各大商业银行的网点大量收缩，面对“三农”服务的金融机构越来越少，实际投入农业资金减少，基层农业投入严重不足。同时，由于邮政储蓄改革不但没有形成农村资金的“蓄水池”，反而成为转移农村资金的“抽水机”，对原本短缺的农村资金状况起到了雪上加霜的作用。2001年至2004年，江津邮政储蓄年末存款余额依次为8.11亿元、10.26亿元、12.29亿元、15.27亿元，分别是同期农贷余额的1.98倍、1.73倍、1.67倍、2.3倍。
（四）对深化改革和推进农业产业化经营的力度不够。
自党的十一届三中全会以来，农村改革从土地包产到户至统分结合双层经营体制的确立，农村生产力和与之相适应的生产关系得到了突破性的发展。但从1985年以后，我国经济体制改革的重心逐步由农村倾向城市，特别是20世纪90年代后，国家在大力发展工业以及为工业服务的交通、建筑、采矿等行业的同时，农村改革基本处于徘徊状态。尔后，随着乡镇企业的萎缩，农村集体经济的削弱，城乡收入差距进一步拉大，农村各种矛盾凸现。据统计，1999年至2004年，江津市城镇居民人均可支配收入年均增长10.1%，农民人均纯收入年均增长仅为6.5%。1999年，城镇居民人均可支配收入5283元，农民人均纯收入仅为2357元；到2004年，城镇居民人均可支配收入达到8535元，而农民人均纯收入为3234元，城乡居民收入差距以年均12.6%的速度扩大。我国农村经济已到了非“反哺”不行的时候。
实行农业产业化经营，有利于促进农村土地相对集中，为加速农业内部的分工分业提供了保证，为工业化发展提供了大量的劳动力支持，为农村劳动力转移和农业人口向城镇集中创造了条件，但由于农业产业化在实践中是一种相当丰富的现象，至今在理论上对其内涵尚无一个清晰的界定，国家在农业产业化经营以及农民合作经济组织方面还没有明确的法律定位。为此，各地在农业产业化组织形式和经营管理上存在很大差异。许多地方在推进工业化、城镇化的过程中没有把发展农业产业化放在同等重要的位置来对待，忽视了对多种所有制、多种经营形式的农业产业化龙头企业的支持，缺乏对以农民为主体的专业合作经济组织的建立和完善。从而，导致了前面所述的相当部分龙头企业和新型合作经济组织规模小、实力差，带动能力不强等问题。
四、以人为本，提高人的素质是促进农民分工分业和有效转移的根本
“三农”问题的核心是农民问题，农民问题的核心是减少农民，减少农民的核心问题是提高人的素质。大力实施以人为本的人力资源开发战略，千方百计提高广大农民的自身素质，变人员包袱为人力资本，是解决“三农”问题的根本所在。然而，面对当前的形势和问题，如何才能达到这一要求，笔者认为主要应从他们的智能、体能、技能“三能”方面做好三篇大文章。
所谓智能，就是要在教育方面提高农村人口的整体素质。百年大计，教育为本。当前，我们实际上面对农村、农民的教育主要应抓好义务教育和职业技术教育两大块。
在义务教育方面。应该认真总结分析我国几十年来的成功得失，深入调查当前各地农村在为普及九年制义务教育方面做出的极大努力，广大农民和基层政府因此而背负的沉重债务，以及农民子女上学难、上学贵和他们与城市子女在人生起点上的不公平乃至后来的发展差异。马克思认为，社会主义是“以每个人的全面而自由的发展为基本原则的社会形态。”（《资本论》第1卷649页）；恩格斯讲，社会主义“不仅可能保证一切社会成员的富足和一天比一天充裕的物质生活，而且还可能保证他们的体力和智力获得充分自由的发展和运用。”（《马克思恩格斯选集》第1卷237页）。切实把教育摆在优先发展的战略地位，历来是我党的方针政策，但在具体的改革路径上，把农村义务教育的责任实际上是推到了基层和农村。近些年，随着农村税费改革和教育集资、教育附加的取消，许多县市、乡镇“普六”、“普九”早已是债台高筑。为此，笔者认为目前国家已基本具备农村也实行免费义务教育的实力，“工业反哺农业、城市支持农村”的扶农惠农政策，首先就应该从农村免费实行九年制义务教育做起。与此同时，有条件的县市应尽力搞好高中的普及教育。据亚洲开发银行出具的报告显示，全球190多个国家中有170多个国家已经实现了免费的义务教育，除了发达国家以外，亚洲绝大部分国家，包括人均GDP只有中国三分之一的老挝、柬埔寨、孟加拉国、尼泊尔等国都实行了免费义务教育。
在职业技术教育方面。据专家测算：改革开放以来，我国农民家庭劳动力每增加1年的教育，农户平均工资性收入水平至少可以增加1000元。提高农民素质，加强农民培训，对于建立农民增收的长效机制无疑具有决定性的意义。如何抓好职业教育，我们作为地处西部地区的市县，首先应把中等职业教育的重点放在农村，坚持“需求驱动”和“发展驱动”相结合的原则，着力整合包括各类职业培训中心在内的教育资源，以中等职业学校或高等职业院校为龙头，鼓励和支持社会教育机构承担职业培训任务，依托各类职业学校和培训机构开展多层次的职业技术培训，使多数农村劳动力特别是青壮年劳动力都能掌握一两门专业技能。其次是要抓好重点，创新培训方式，把农业部等六部委做出的《2003－2010年农民工培训规划》落到实处。在具体方式上，要尽快将农村劳动力的培训纳入各级公共财政的支出范畴，建立和完善“政府主导、多方筹集”的教育培训机制；把满足市场需求和尊重农民意愿作为根本出发点，走定向培训、定向输出、先培训后输出、以培训促输出的路子；积极推进“招标培训”、“劳务培训券”等制度，使政府的补贴能够直接支付到受培训者身上，让受培训者去选择培训者。这样既有利于在培训者之间开展竞争、提高培训的针对性，又有利于提高政府资金的使用效果。
所谓体能，就是要在医疗卫生方面提高农村人口的健康水平。近年来，农村医疗卫生状况大幅度下降是一个不争的事实。要尽快改变这种现状，涉及整个医疗卫生体制的改革取向和方方面面权力利益的调整。在此，笔者仅针对当前人们反映最为强烈并与农民关系最直接的合作医疗问题，谈谈自己的观点。2002年，中共中央、国务院在《关于进一步加强农村卫生工作的决定》中指出：“逐步建立新型农村合作医疗制度。各级政府要积极组织引导农民建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度，重点解决社会发展十年规划因患传染病、地方病等大病而出现的因病致贫、返贫问题。”为加快建立新型农村合作医疗体系，提高农民的公共卫生与医疗水平，从2003年起中央财政对中西部地区除城市以外的参加新型农村合作医疗的农民每年按人均10元安排合作医疗补助资金，地方财政对参加新型农村合作医疗的农民每人补助不低于10元，农民自己出资10元。为此，各地开展新型农村合作医疗试点的地区，参加人员每年可享受包括国家和地方财政补助在内的30元新型合作医疗基金。最近，国务院确定在原基础上再增加补助10元。这充分体现了国家对建立新型农村合作医疗的关心和支持，但实际运作的效果并不理想。比如保险费用偏低、运作成本太高、管理体制不顺等，需要认真加以研究解决。一是政府应进一步加大对农村医疗保障体系的转移支付，突出政府及公共部门的责任。因为处于广大农民目前的收入水平和医疗管理现状，如果没有政府等公共部门的大力支持，仅靠农民完全自愿参保的情况下，他们的积极性普遍是不高的。二是建议成立不以盈利为目的、以为参加合作医疗的农户提供医疗保障为目的的“农村合作医疗保险公司”，建立农户、保险公司、医院、政府部门四方参与的新型农村合作医疗体系，以形成一种更为有效的激励与监管机制。三是建议将对农户的直接补贴转换成农民的合作医疗基金。因为农业直补和新型农村合作医疗制度都应该是工业反哺农业的两个重要内容，但在实际运行中却存在诸多问题：一方面是政府要将农业直接补贴发放到农民手中，另一方面又要通过自愿原则去发动农民交纳并逐个收取合作医疗资金，运作成本太高，有的农户为了人均几块钱的直补资金要往返数十里山路，有的农户因经济困难一笔医保费也要分几次交。四是要探索和完善手续简捷方便的报账方式。手续简便的报账方式是让农民相信并积极参与合作医疗的重要条件。
所谓技能，就是要在统筹城乡就业方面提高农村人口的就业率。一个人只要有了良好的教育和健康的体魄，就能在前进的道路中不至于掉队，如果是一个群体他们必定能够在激烈的市场竞争中立于不败之地。然而，对于当今的广大农民群众来说，他们要获得与城市人一样的教育、医疗和就业权利，还存在诸多问题和障碍。怎样才能像恩格斯早在100多年前就指出的一样，“保证他们的体力和智力获得充分自由的发展和运用”。对此，笔者认为，面对当前大量农民就业不足的问题，我们应牢固树立“多就业少救济”的思想，从政策层面讲，要尽快建立城乡统一的劳动就业市场，彻底破除一切有碍于农民公平就业的体制障碍，建立城乡统筹的就业新机制和新秩序。
首先，要进一步深化大中城市的户籍制度改革。据调查，目前各地外出打工的农民进入大中城市的占70%左右。因此，户籍制度改革的难点和重点也应该是在大中城市。深化大中城市户籍制度改革的取向：打破城乡分割、区域封闭，建立按居住地划分城镇户口与农村户口的户籍管理制度，适应进城农民工向城市向市民转变，以导向性的准入条件替代硬性的进城人口指标控制。同时，在改革的思路上，不仅是要取消原有户籍登记管理办法，关键的是要积极探索如何剔除附加在户籍上的劳动用工、住房、教育等不合理制度束，平等对待新进城落户居民与原城镇居民的权利和义务，逐步实现人口的自由迁徙，建立起城乡一体的户籍管理制度。城市在农民进城落户登记上，主要应把握好两条：一是在申报户口的城镇有稳定的就业和收入，并有缴纳某项保险如大病保险2年以上的记录，以衡量其稳定就业收入的能力；二是有合法的住所，购买和租赁均可。
其次，要规范务工农民劳动合同管理。用人单位招用各种形式和期限的务工农民，都要在双方协商一致、平等自愿的基础上于上岗前签订书面劳动合同，依法建立劳动关系，并于务工农民上岗后30日内到劳动保障部门进行劳动合同鉴证。要加大劳动监察执法力度，落实最低工资制度，严厉查处拖欠克扣工资、随意延长工时、使用童工和劳动环境恶劣等问题。
第三，要切实解决务工农民子女教育问题。认真贯彻落实《教育法》和国家教育部、公安部发布的《流动儿童少年就学暂行办法》等法规政策，切实保障农民工子女享受义务教育的权利。一方面是流入地政府要制定切实可行的政策措施，充分发挥全日制公办中小学的接收主渠道作用，让他们像城市孩子一样有书读有学上；另一方面农民工流出地政府要积极支持配合流入地政府做好办理转学手续等工作，切实解决进城农民的后顾之忧。
第四，要建立适合进城就业农民的社会保险体系。根据《劳动法》、国务院258号、259号等法律法规要求，中国境内的所有用工单位均要落实和完善工伤、医疗、失业和养老四大保险。同时，城市要积极探索为已经进城落户并出让承包地的农民工提供最低生活保障。农村居民在城镇就业并落户的，在没有纳入城镇社会保障体制（包括最低生活保障和养老保险）前，可继续保留土地承包权，并可享受原集体资产的收益分配，继续保留农村的宅基地使用权。这样既能持续发挥承包地的保障功能，又为农民工留后路，避免重蹈拉美国家城市陷井之覆辙。
五、创新机制，强化农业产业化经营是促进农民分工分业和有效转移的重点
20世纪90年代初期，为适应农村市场经济的客观需要，一些地区在坚持家庭承包责任制的基础上，提出了按产业化发展农业的思维，后来这种由农民自主选择的经营方式，逐步上升为党和国家的重要导向。党的十五届五中全会进一步明确了农业产业化在农村经济发展和实现农业现代化进程中的地位和作用。农业产业化的主要形式，总的概括起来有以下四种类型：一是龙头企业带动型。一般以公司+农户为基本组织模式；二是中介组织带动型。一般以合作经济组织+农户为基本组织模式；三是专业市场带动型。主要是以专业市场为纽带，带动主导产业，联结广大农户；四是其他类型。如社会化服务体系或科研教育等单位，为农户专业化生产提供产前、产中、产后服务。由于农业产业化的特殊性，目前在理论界和决策层尚未形成统一认识外，在具体运作上诸如业主与农民的利益联接、集体经济与农业产业化等新型合作经济组织的经济性质问题等，在很大程度上仍然制约着农业产业化的发展。为此，笔者认为：
首先，应明确农业产业化的基本概念。农业产业化的准确内涵虽然在理论界尚有较大的分歧，但目前我们从实际操作的层面来看，一种比较趋于一致的说法应该是能够让人接受的：即农业产业化经营是以家庭承包经营为基础，以市场为导向，依靠各类市场中介组织带动农户进入市场，在各利益主体之间形成利益共享、风险共担的机制，使农产品生产、加工、销售有机结合，相互促进，推动农业向专业化、市场化和现代化转变的新的农业经营方式。产业化经营结束了农业仅仅提供初级产品的历史，它把现代工业、商业乃至运输、金融、保险等产业同农业的种植业、养殖业紧密结合，构成了一种利益共享、风险共担的企业共同体，使农业在家庭承包经营的基础上实现了社会化、专业化和一体化。江津的实践证明，以公司+农户为主要形式的产业化经营正逐渐改变着农业的弱质地位，增加了农民收入。可以说，在新的历史条件下，在传统农业如何适应市场经济的发展进程中，农业产业化是一种更加符合促进农村生产力发展要求的新的经营模式。另外，农业产业化经营把农村生产与城市市场作为一个整体来统筹运作，成为城市经济与农村经济接轨的新经济增长点，应当是广大农村继乡镇企业之后的又一新的伟大创举。
其次，农业产业化经营需要不断完善和提高。要加强对农业产业化经营的规划和引导，积极培育具有市场开拓能力和带动农民发展商品生产有力的龙头企业。农业产业化的发展进程，从发达国家的一般规律看，大致经历了三个阶段：第一阶段是龙头企业面向分散的农户，即公司+农户；第二个阶段是龙头企业直接与农民新型组织－专业合作组织建立直接联系，即公司+合作社；第三个阶段是龙头企业与合作社整合，即专业股份合作公司，或合作社拥有一定规模的农业资本时回过头来自己办公司或企业，即合作社办公司，建成合作制的龙头企业。农业产业化经营只有发展到第三阶段时，才能真正结成风险共担的共同体，实现贸工农的一体化。因此，面对我们当前一般的农业产业化企业，一是要加大对多种所有制、多种经营形式的农业产业化龙头企业的支持力度，积极探索和创新与广大农户之间的利益联接机制；二是要重点鼓励和支持多种形式的、以农民为主体的专业合作经济组织的建立和发展，进一步提高农民进入市场的组织化程度和竞争力；三是要建立健全各类龙头企业和合作经济组织的考核评估体系，使政府有限的扶持资金都能用在刀刃上，起到四两拨千斤的作用。
第三，坚持“小生产+大服务”原则，进一步创新组织形式。首先这里必须弄清两个观点：一是小生产与大服务的问题。二是各种新型合作经济组织与集体经济两个不同概念的问题。“小生产”实质上就是在家庭承包经营的基础上，将土地产权除所有权以外的其他几项权能实行分离，让农民充分享有土地承包经营权。“大服务”就是一方面要在双层经营责任制中注重发挥统的功能和集体经济的调控能力，加强政府部门、村民自治组织和一切涉农机构对农业的强势服务；另一方面就是要积极支持和培育各类新型合作经济组织，包括各种私营、合资企业创办的综合性的或专业性的农业服务企业的发展，以构成纵横交错、结构完善、功能齐全的服务网络，为农业生产提供产前、产中、产后全方位的服务。
合作经济组织与集体经济是两个不同的概念：合作经济是承认其成员对生产资料占有的差别，它本身并不反映特定的所有制关系。合作社可以是集体所有制占主导地位的，也可以是个体私有制占主导地位的，也可以是混合所有制的。集体经济则是反映一种经济组织的所有权关系，它是劳动者无差别占有生产资料的一种所有制形式。比如，在集体所有制的基础上，既可以组成合作组织，也可以是企业形式，也可以采取联合的或股份的形式，以形成集体经济的多种实现形式。一些发达国家和地区的历史经验证明，促使农业发展和农民增收的最主要因素就是“小生产+大服务”起到了决定性作用。如日本和我国台湾地区在实现了耕者有其田的土改目标后，形成了西方传统经济理论认为的过小农户生产规模。日本和台湾地区土改后平均每个农户分别拥有的土地不过0.8公顷和1.5公顷。然而，他们的农户生产经营规模在长达40年的时间里几乎没有发生变化的情况下，其农业机械化程度却实现了现代化，农产品供给总量做到了充分并保证了高水平的农户收入。可以说，以家庭为主体的小生产方式+社会化大服务，在长时期内仍将是我国农业经济运行的一种理想模式。
六、完善制度，明晰土地产权是促进农民分工分业和有效转移的关键
土地是人类赖以生存的基础，是深化农村改革的核心，也是促进农民分工分业和有效转移的关键。根据我国现行的农地产权制度，农村土地产权存在多元化主体和界定不清等问题。《宪法》规定：农村和城市郊区的土地除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。《民法通则》规定：集体所有的土地，依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织所有。从两法中可以明确看出，农村土地产权主体有国家、乡（镇）农民集体经济组织、村农业生产合作社等农业集体经济组织，没有农民。那么哪些土地属于哪些产权主体所有，显然《宪法》和《民法通则》规定得太原则和笼统。另外，《土地管理法》规定：村农民集体所有的土地已经属于两人以上农民集体经济组织所有的，可以属于该农业集体经济组织的农民集体所有。据此，也可以看出土地可以属于村民委员会所有，也可以属于村民小组所有，与《宪法》、《民法通则》的规定不完全一致。由于农村土地产权存在多元主体和主体交叉现象，各地在土地流转过程中出现这样那样的问题也是在所难免。笔者认为其解决办法应从以下几个方面打开思路。
首先，要理顺土地产权关系，坚持承包经营责任制。产权就一般概念而言，即财产权的简称。指具有物质内容与经济利益相联系的民事权利，包括以所有权为主的物权、债权、继承权等，是一定社会的物质资料占有、使用、收益和处分关系的法律表现。企业产权，根据其归属和占有主体不同，分为原始产权（终极所有权）和法人财产权。产权理论认为，有什么样的产权制度，就有什么样的经济运行机制、经济组织、经济行为和经济实绩。现代企业产权制度的要求，是以所有权与财产权分离为前提的。据此，笔者认为目前我国按《农村土地承包法》推行的土地承包责任制符合现代产权制度的特点，土地所有权归集体，土地产权的占有、使用、收益和处分等几项权能归农户，产权关系是明晰的。但这里的问题是，包括《宪法》、《民法通则》和《农村土地承包法》在内的法律规定，拥有所有权的集体归属不清，“集体”这个概念成了一个虚置的现象。农村基层组织的划分本身是以人口和土地为背景的，集体经济的收益分配只限于内部成员，不是任何人都可以分享的。由于土地所有权者的主体模糊，一方面是造成各地在土地流转中，出现所有者主体多元化现象，村集体经济组织的合法权益受到侵害；另一方面是农民作为土地使用权的拥有者，由于过于分散和与之服务的集体所有者的权责不到位，因此在土地流转和征地拆迁中，始终处于弱势地位。
笔者认为，我们应毫不动摇地坚持家庭承包经营责任。因为它既不同于合作化运动中的小农经济和小私有制，也不同于人民公社化之后的集体经济，而是既吸收了二者的优势，又克服了二者局限性的一种创新方式。在法律层面，要在进一步修改完善现行有关法规的同时，结合即将出台的《物权法》等明确农民土地财产权包括占有、使用、收益和处分四权统一的土地承包权与土地承包经营权的物权关系，特别是要明确土地承包权的转让、出租、入股、抵押等处分权的权益，并建立切实可行的农村土地承包权法律帮助制度。土地是农民最基本的生产资料，是他们维持生计的依托。切忌走私有化的路子，因为土地私有化不仅不符合我国国情，反而还会导致农民赤贫，激化效率与公平的矛盾，搞乱业已形成的大好经济形势。
其次，要明确责任主体，将土地所有权划归村集体。应当承认，近些年在农民土地流转和征地拆迁中，除了现行法规政策过分强调政治效应外，主要问题就是模糊了集体这个农村土地所有者权益的人格化，农村集体和农民的合法权益屡遭侵害。与此同时，村级集体经济被严重削弱，村民自治很难深入开展。为此，笔者认为应结合农村实际，将土地集体所有权明确界定给村集体经济组织，并以法律的形式固定下来。长期以来中国农村经济制度三级所有队为基础的模式，虽然在体制上没有大的调整，但通过改革开放以来的实际运作，村作为一级完备的自治组织和基层组织，《中华人民共和国村民委员会组织法》和《中国共产党农村基层组织工作条例》对其组织形式和职能职责都有明确规定。加之近些年，各地在“精镇、强村、弱社”改革思路的推动下，村级规模扩大（江津市多数村均在3000－5000人以上）、自治职能增强，而经济合作社基本丧失了“基础”地位，乡镇作为一级政权组织，不完全具备农村集体经济组织的特征，既没有获得土地产权的资格又不可能在土地承包经营中承担任何责任，责权利关系很难贴身到位。
实行土地村集体经济组织所有：一是能够满足土地所有权主体清晰、责权明确、管理规范等要求，有利于土地要素配置的效率化；二是有利于村级集体经济和自治组织的发展，更好地解决农村效率与公平的矛盾，同时也能够更好地实现农民组织化程度的提高，使农村集体在与社会各利益团体的博弈中能够更好保护集体和农民的合法权益。三是由于土地产权明确划归村集体所有，更有利于土地的长期保护，从而将进一步促进农村的生态环境建设。四是法律将土地产权明确后，国家可依法向农民征税，而土地所有权者可向农民收租，从而也就理顺了国家、集体、农民三者之间的利益关系，这将对农村社会的稳定起到非常积极的作用。五是所有者范围内的土地经营模式可以多元化，是选择分户经营还是其它经营形式取决于村民的自愿选择，能够体现充分的自治和民主原则。六是有利于发挥规模经济优势。特别是在农业的基础设施建设，大规模农田整治及农产品的流通等方面，充分发挥土地村级所有和村民自治组织的优势和潜能。七是有利于农民的合作化建设和先进技术的推广。八是有利于农村的稳定。农村的稳定取决于其内部能量的不断释放。土地村级所有和实行村民自治，使表现在农村基层的大部分矛盾转化为村级自治组织内部的矛盾，而这些矛盾又通过自治和民主形式为其提供了有效解决的前提。
在赋予农民拥有长期而又有保障的土地财产权的同时，明确将集体土地所有权划归村集体所有，由村集体经济组织行使所有者权益，这将是深化农村经济体制改革的一个重大突破。
七、统筹兼顾，促进城乡协调发展是实现农民分工分业和有效转移的保障
统筹兼顾，是科学发展观所倡导的一个基本的方法论原则。在和谐社会建设中，必须把这一原则摆在更加重要的位置。各级党委和政府组织指导和谐社会建设的过程，就是统筹兼顾方方面面利益关系和促进协调发展的过程。统筹城乡发展是党中央为适应全面建设小康社会新形势，有效解决“三农”问题和改变城乡二元经济结构所作出的科学决策。围绕本文促进农民分工分业和有效转移的命题，除在前面讲到的几点外，笔者认为从统筹城乡协调发展的角度，还应把握以下几点：
首先，要以县乡改革为切入点，切实加快服务型政府的建设步伐。县市级行政机构，是在国家整个经济社会中具有规划、统筹、发展相对独立性和全局意义的基本单元；乡镇一头直接联系农村的千家万户，一头直接听命于县市级党委政府的领导。县乡经济既是城乡工农业的连结点，又是城乡工农产业的延伸链，具有整合和配置城乡、工农资源的功能，对于调整农村产业结构、转移农村劳动力、活跃城乡市场、推进小城镇建设、提高城乡人民生活水平具有不可替代的作用。改革的总体要求应当是按照“精简、高效”原则，一是找准定位，本着“市场能解决的、政府不干预，民间能解决的、政府不包办”原则，界定好政府的活动空间；二是切实转变政府的经济职能，使政府对经济的管理从微观转向宏观，从直接转向间接，从主要依靠行政手段转向综合运用经济、法律和行政手段，还农民和企业以真正的经营自主权；三是明确政府管理社会的职能。逐步建立起政府管理与企业、市场管理、社会自主管理相结合的新型的社会治理结构，提高社会治理水平。
其次，要统筹协调发展三次产业，建立稳定增长的长效机制。统筹城乡发展的优势在于有利于城乡资源能够重组与整合，合理协调发展与人口、环境、资源的关系，提高资源的综合利用效益，从而充分发挥市场在资源配置中的基础性作用；有利于工业和农业的协调发展，构建一、二、三产业良性互动机制，形成工农业结合的新的经济增长点，从而推进城乡社会经济的协调发展。整个经济发展中，一、二、三次产业始终是相互促进、互为依存、共同发展的关系，如果资源配置、利益分配过多倾向某一产业，就会导致比例失调。过去，由于我们长期存在重工业轻农业的指导思想，工农差别、城乡差距进一步扩大，工农业发展比例明显失调。按照国际经验，一个国家人均GDP进入1000美元的发展阶段其工农业协调发展的比例应保持在2：1的水平，而我国在2000年以来工农业比例就高达3：1以上。现在，根据我国国民经济发展实力判断，我国已进入了工业反哺农业、城市支持农村的新时期，这既是调整农业产业结构和转变农业增长方式的最有利时机，也是我们加大对农业基础设施、农村公共设施和生态环境设施建设的大好时机。各地应切实抓住当前的有利因素，始终坚持以第一产业为基础、第二产业为动力、第三产业为保障，积极引导第一产业向二、三产业延伸，在形成一、二、三产业的互动机制上，建立起城乡统筹和稳定增长的长效机制，使城乡工农产业更加紧密结合和协调发展。
第三，要有容纳各方利益机制的制度安排，促进社会和谐发展。在一个利益分化和利益主体多元化的社会中，一个好的制度往往并不是表现为其中没有或很少有矛盾或冲突，而是表现为它能够容纳矛盾与冲突，在矛盾和冲突面前不至于显得束手无策或过于脆弱。和谐社会决不是一个没有利益冲突的社会，相反，和谐社会是一个有能力解决和化解利益冲突，并由此实现利益大体均衡的社会。
一是要本着“两个趋向”原则，尽可能让农民享受到基本的公共产品。当前，农民增收难、医疗卫生条件差、社会保障问题突出等严重制约和谐农村的构建。并且这些问题随着农村老年人口的增加、土地保障功能下降，以及青壮年劳动力不断分流，整个农村的弱势群体还会增加。今后，即使到了农业产业化发展的较高阶段，而留守农村的可能仍然是两部分人：一是农业产业化企业和各种新型合作经济组织的经营者（业主）及为数众多的农业工人；二是所谓的“386199”类人口，他们一部分人除能够勉强农耕自给自足外，其余的大多要靠家庭养老和社会保障。况且，如果现在我们的政策运作不当，农民增收的问题解决不了，若干年后现在的青壮年农民也可能会成为今后的救济对象。为此，从总体来讲我们逐步建立城乡统一的劳动力市场，统筹城乡义务教育和公共卫生事业，逐步建立城乡一体化的社会保障制度和农业保障机制，以彻底改变长期以来形成的二元结构体制，是构建和谐农村的必然要求。但当务之急，我们应首先从农村弱势群体的生存权、健康权等问题入手，使他们尽可能享受到基本的公共产品。在医疗卫生方面，应以加强新型农村合作医疗制度的建设为重点，建立农村医疗救助制度，让那些包括五保户、特困户在内的贫困农民能看得起病，用得起药；在社会保障方面，要积极探索逐步覆盖城乡的社会保障体系，在国家没有相当数量资金投入的情况下，有条件的地方尽快建立起以县市级为统筹的农民最低生活保障制度。
二是要畅通群众诉求渠道，构建政府与民众的良性互动机制。当今世界，为了应对经济社会生活中出现的各种矛盾和冲突，许多国家更多地关注一种政府与民众良性互动机制和制度的设计与安排。如果广大民众的权利无法得到公正的确认和保障，同时又缺乏表达自身利益诉求的渠道，社会冲突就比较容易出现，这个政党的执政基础自然就会受到削弱。如前所述，在最近的几年中，有关涉及农业、农村、农民利益的矛盾明显增加，但大规模的社会动荡还不可能出现，这是我们破解“三农”问题极为有利的时机。因此，当前需要做的不是重新关上利益表达的大门，而是要用有效的制度安排来协调和规范利益表达，建立起政府与民众的良性互动机制。这不仅有利于建立市场经济条件下的利益均衡机制，而且对于构建和谐社会，实现社会的长治久安，都是有重大意义的。市场，就是资本的渔利场，资本的本性不会使得它对民众的基本需求有任何怜悯之心，这一点只能由政府来肩负责任。
结束语：目前，不论从人均超过1100美元的GDP，还是从非农产业与农业85：15的GDP比重看，我国都已经达到了工业反哺农业、城市支持农村阶段。本文从农业内部以推进农业产业化为主要形式促进农民分工分业，从农业外部以打通出口有效转移农村劳动力的命题，既是当前我国许多地方农村生动实践的结果，也符合传统农业向现代农业的分化和演变规律。我们有理由相信：当农村人口下降到30%左右，农业产业化高速发展，农村社会事业全面进步时，小康社会的宏伟目标就一定能够实现！