如何应对城市管理中的突发事件（吴世雄）

2003年的“非典”疫情过后，北京市各级政府以及各部门、各单位先后制定事故应急预案，建立了较为完善的应急反应体系，取得了一定成效。2006年1月3日，北京东三环京广桥发生路面塌陷事故，市政府紧急启动重大事故应急预案，在较短的时间内控制了事态发展，得到了社会各界的普遍好评。然而时隔半年，7月31日，北京突降一场暴雨，尽管相关部门紧急启动应急预案，但一些立交桥下仍然是一片泽国，机场高速双向断路，造成200多架航班延误。社会上微词颇多。应急预案难道失灵了？北京启动应急预案成功处理东三环路面塌陷事故事发：东三环惊现大坑2006年1月3日凌晨0点40分左右，正在北京东三环地铁十号线呼家楼至光华路区间段施工的工人们准备在地下喷射混凝土时，突然发现施工现场上方涌水，正在施工的8名工人迅速通知该施工区间40名工人紧急撤离了现场。2点左右，施工现场上方的三环辅路路面下陷，形成一个约10米长的大坑。早6点，路面的塌陷面积已达50多平方米，污水不断流出，塌陷面积不断扩大。至上午9点左右，大坑的面积已经迅速扩张至100多平方米。上午10点左右，两台挖掘机将悬空的三环辅路路面挖开，一条市政供水主管道露出地面，随后地下管线也全部露出。此时塌坑长约18米、宽约14米、深约12米。塌陷造成三环路京广桥主辅路和朝阳路的交通中断；地铁10号线呼家楼至光华路区间段施工全面停止；北京电信公司5条主干光缆、移动公司4条光缆受损，电信系统50多个大客户、12个小区万余户电话和宽带无法正常使用；网通公司48孔主干通信管道下沉；周边205户居民供暖中断。

处置：迅速启动应急预案

凌晨2时许，市应急指挥中心电话骤响。朝阳区紧急报告：东三环京广桥东南角路面塌陷，且呈扩大之势！接到报告后，市应急指挥中心立即向有关市领导汇报，并通报市交通委、市建委、市公安局、市市政管委、市安全生产局、市委宣传部、朝阳区等单位负责同志赶赴现场。北京市委书记、市长高度重视，要求迅速采取措施，排除险情。应急预案立即启动：市长在市应急指挥中心指挥调度；两位副市长即刻赶赴现场指挥处置。

凌晨4时，在事发现场东侧的一个售楼处，紧急成立由两位副市长为指挥，建设、交通、安全、市政、水务、公安等部门组成的工程抢险现场指挥部，下设工程抢险组、专家组、治安交通管理组、社会工作组、宣传组和信息组，全面开展抢险工作。塌陷面积仍在扩大，形势严峻！在与专家现场紧急会商后，现场指挥部果断采取措施：

紧急实施交通管制，确保市民出行安全。以三环路京广桥事故现场及影响区域为中心，东三环国贸桥至核桃园桥南北双向主辅路禁止所有车辆通行。朝阳路小庄路口至关东店路口除公交车外禁止社会车辆通行。同时，在管制道路周边安装87面车辆分流、绕行标志，在各路口、路段部署警力，进行分流疏导。

公交部门紧急启动公交应急运营调度方案，通过朝阳路的9条公交线路全部甩站通过，其余管制区域的32条公交线路实施绕行，并派出300多名工作人员在周边公交车站维持秩序，引导乘客上下车。受此事故影响，地铁客流比平时增加10%左右。地铁运营部门将地铁2号线的发车间隔从35分钟减到3分钟，并加开临时客车50余列。地铁13号线和八通线的发车间隔从5分钟调整到45分钟。同时在地铁国贸站、建国门站等重点车站增加300余名工作人员进行宣传和客流疏导等服务，道路交通总体通畅。

紧急实施抢修。漏水的污水管为主污水管道，污水流量大，堵截、导流十分困难；加上事发地区地质条件复杂，为沙土地质，塌陷路面下有热力、电力、通讯、有线光缆等线路管路；除京广桥东南角出现的塌坑以外，西南、东北、西北三个掌子面均出现了空洞。如处理不当，将会造成大面积通讯中断、停水停电停热等严重后果，并有可能对整个桥区安全产生影响。

经过与地铁、桥梁、水务、施工等方面专家协商，指挥部紧急采取了一系列措施。一是对污水管线采取双向截流封堵和导流措施；二是对塌坑浇注混凝土分层回填，注浆加固土体，恢复各种管线、挡土墙；三是对三处隧道掌子面塌方孔洞钻孔后灌注混凝土，水泥压浆加固；四是配备多台水泵，进行地铁隧道内抽水作业；五是对道路、桥梁及供水、供电、供热、燃气、通信等管线进行24小时不间断严密监控，严防发生次生灾害。

紧急发布事故信息。市委宣传部、市交通委、市建委、市公安局、市交管局等有关单位负责人和市属新闻单位总编辑组成应急宣传报道指挥组，首次联合运用手机短信、广播电台、电视台、移动电视、室外滚动屏、报纸六大新闻手段，尽快将事故信息通告市民。

手机短信：最快速便捷的信息传递方式。3日上午，北京市民普遍收到1860的手机短信，“交管部门提示：今晨，东三环京广桥东南角辅路污水管发生漏水事故，东三环京广桥朝阳路附近实行交通管制，请车辆绕行。谢谢广大市民的配合与支持！”这是北京市交管部门首次采用手机短信向广大市民发布绕行信息。

北京电台：密集播放路况信息。从早上5点多，北京交通台、北京城市管理广播电台每隔15分钟，重复播放京广桥路面塌陷的消息，提醒车辆提前绕行。

北京电视台：滚动播出管制通知。 每隔半小时左右，北京电视台播出交通管制通知、交通管制图、公交线路调整图、公交线路调整表、事故现场剖面图及事故抢修实况，并随时插播滚动消息，进行交通疏导。

移动电视和室外交通引导屏：滚动播报路面交通情况。随时发布交通管制的范围及出行提示与群众生产生活有关的信息，并及时播报事故处理情况。

报纸：3日下午，《北京晚报》、《法制晚报》刊发事故情况和交通管制情况，并配发交通管制图、公交线路绕行图和公交线路调整表。4日上午，首都各大媒体全面报道东三环道路塌陷事故有关情况。

此外，指挥部每天定期召开新闻发布会，通报抢险工作进展情况，稳定市民情绪。　紧急疏散周边居民。事故现场附近，有一栋即将拆迁的红色楼房，那里住着4户尚未搬离的居民。凌晨5点，指挥部紧急派人通知他们尽快疏散，由街道办事处将其安置到朝阳宾馆住宿。6点半左右，4户居民全部撤离。

抢险：一切紧张有序

3日凌晨，工程抢险指挥部召开现场会议，全面部署抢险各项工作。相关部门各司其责，分工协作，抢险工作有序进行。下午3点半，事故现场漏水的污水管线被堵住，水流基本得到控制。晚9点，京广桥附近用户中断的电视信号恢复。

4日凌晨5时,事故现场污水全部导入软管,并开始浇注混凝土施工。中午，通信和供热管线恢复，开始进行污水方沟砌筑和隧道掌子面加固。

5日，污水方沟砌筑完成，污水管线修复，塌陷路面填平铺筑沥青完毕。

6日早6时，朝阳路主辅路恢复通车。

7日早6时，东三环西主路外侧两车道恢复通车。

8日，东三环东主路一侧塌坑回填完毕，完成主路挡墙和路面恢复工作。

9日早6时，东三环东主路除外侧车道外，其他恢复通车。

10日，当水位降至横梁下18米，70余名消防官兵携带摄像机、信号传输器等实时影像传输设备，乘船进入隧道，探查隧道结构掌子面情况。

11日早7时，完成地铁隧道内近两万立方米的抽水作业。

12日，开始实施隧道通风及掌子面处理作业。

14日下午4：30，专家组实地勘察，确认掌子面状况较好，具备辅路放行条件。

16日凌晨5时，京广桥辅路双向恢复交通。至此，中断的交通及通信、热力、供水、污水等管线全部恢复。

结果：社会各界反响积极

市民普遍表示理解。家住事故现场附近一座居民楼的郑先生告诉记者：“这是我所知道的东三环路主路最长时间的封路，辅路车辆开得缓慢，但看上去秩序良好” 。在公交站台候车的王先生表示，此前已接到市交管局向公众发出的交通管制告知短信，虽觉绕行带来不便，但对此措施表示理解。截至4日中午11时，市交管局没有因为公交线的绕行接到一个投诉电话。还有一些市民主动发来信息，说要暂时放弃私家车，改徒步上班。

专家学者给予充分肯定。首都社会经济发展研究所副所长辛向阳在接受记者采访时说，“我特别注意到，政府在短时间内协调多个部门紧密配合，先解决问题，而将责任追究问题放在后面，这一做法值得肯定。”辛向阳还表示，“相信今后启动应急机制会成为相关部门的日常工作。”

网友给予较高评价。

——网友：说实话，感觉这次政府处理危机的做法比较好，特别是短信提示，效果最明显。电视不一定非要看，交通台都是开车的人才听。只有手机短信，肯定人人都看，这样的传播方式成本不高，但效果不错。

——网友：危机面前政府和民众互信合作的前提至关重要。北京是成熟的，充分运用现代化媒体，电台、电视、网络、手机、室外屏幕一起上，完全做到信息透明。有了民众的理解与配合，难题自然迎刃而解。

——网友：事故发生后，北京紧急启动应急预案，多个部门快速反应，通力合作，在确保抢险工作顺利进行的同时，尽量为市民创造便利的出行条件，避免了更多的人因为交通堵塞影响正常生活，最大限度地减少了损失，充分体现了政府抢险中的亲民意识。

媒体报道客观积极。

——新华社：京广桥事故发生后,政府部门主动通过媒体报道、手机短信等渠道向市民告知相关信息。此举既保证了广大市民的知情权,又为可能造成的交通拥堵减压,受到许多北京市民的称道。

——人民网：如此重大的塌陷事故，没有出现人员伤亡，现场没有出现重大交通拥堵，周边居民得到妥善安置……，应该说，市有关方面的应对措施是得力的，成效也很显著。

——光明网：东三环路面塌陷事故在政府领导的高度重视下，在综合职能部门和交通、市政施工的力量共同参与和积极抢修下，污水管的管涌险情得到了有效控制，交通秩序井然有序处在恢复之中，对市民生活的直接影响也降到最低水平，北京市政府处置社会突发性公共事件的应急管理能力受到了各路媒体和广大市民的赞同和认可。

中央政府部门关注北京做法。首都科学决策研究会和北京领导决策信息中心2006年1月9日编发《资政参阅》：手机短信在此次城市公共紧急事件（东三环路面塌陷）管理中的运用，引起了包括民政部在内的有关部委关注。1月4日，民政部有关官员表示，手机短信解决了信息传递过程中“最后一公里”的难题。为在灾害来临前，第一时间将信息传播出去，民政部将在全国推广和健全手机短信预警预报机制。

机场高速积水断路挑战北京应急机制

北京重大事故应急预案在处理东三环京广桥路面塌陷事故中无疑是非常成功的。然而时隔半年的另一桩事件却再一次考验了政府的应急机制。

7月31日上午，北京的一场暴雨，造成首都机场高速路低洼处积水，迎宾北桥下积水最深达15米，导致机场高速双向中断3个半小时，拥堵车辆绵延15公里，出京方向整个变成了“停车场”，这是机场高速十年来首次双向断路。大量旅客为赶飞机被迫提前下车，拉着行李沿高速路步行数公里走到机场。

事故发生后，首都机场启动防汛预案紧急行车方案，牺牲一条飞机滑行主干道，让社会车辆绕行南机坪，避开积水路段进入航站楼。100名武警到场执行任务，排起人墙，在南机坪社会车辆通道两侧维护秩序。机场工作人员在迎宾南桥处疏导旅客，每隔50米就有工作人员指引绕行路线。机场方面出动40多班次摆渡车，来回穿行南机坪，将步行到达的旅客分批送往航站楼。并通过媒体向市民通告机场最新情况，安排迟到的旅客到各航空公司柜台转乘其他后续航班，提醒旅客提前出门注意绕开拥堵路段。

同时，首都机场紧急增加排水设备不停排水。市自来水集团和市环卫集团两个排水抢险队紧急增援，加速排水。到下午1点50分左右，机场高速恢复通行。

机场高速积水断路事故造成首都机场360多架航班延误，取消60班次，备降外场42架，另有3架航班被迫返航。据首都机场方面估计，约七成的航班受暴雨影响出现不同程度的延误。与北京处理东三环路面塌陷事故相比，社会上对机场高速断路事件给予了截然不同的评价。

——网友：今天早晨10点从海淀出发送朋友去机场飞往伦敦。本想提前3个半小时出发应该不会有问题吧。事实真的让我很沮丧。从四元桥到机场高速收费站走了3个半小时。当时首都机场实时监测航班时刻表推迟1个半小时，朋友终于决定步行赶飞机。他们拉着行李冒着小雨走了3公里赶到候机楼。今天经历这样艰难旅程的人一定不少。从大山子到机场十几公里的高速路不折不扣成为大停车场。我离开时已经将近下午3点，情况仍然好不到哪里去。实在叫人非常失望。

——网友：今天我在首都机场高速路上堵了整整5个小时！开车这么多年，从没遇到这样的情况！刚刚下了点雨，堂堂“北京第一路”就如此瘫痪这么长时间！制订的应急预案到哪里去了？北京真应该好好反思，奥运承诺如何实现？当我看到几个外国人从机场大楼走到收费站打上一辆刚刚在收费站前调头的出租车时（今天情况特殊，允许车辆在收费口前调头回城），真不知人家怎么想。虽然浪费了我们很多人很多宝贵时间，但如果北京不能从中吸取教训，真正采取有力措施，那才是我们最大的失望。

——网友：7月31日，暴雨导致首都机场高速十年来首次双向断路，赶飞机的人们拉着行李步行赶赴机场。面对黑压压的人群，蜗牛一般在水中缓慢前行的车辆，真是欲哭无泪。北京的马路足够宽，立交桥也足够多，可面对暴雨怎么就变得这么脆弱？北京什么时候不再害怕暴风雨的袭击？现代化的北京何以被暴雨“灌瘫”？

——新京报：一场暴雨的到来检验了首都的城市突发事件应急能力。虽然暴雨发生时有关部门也发出了防汛预警，采取了必要的应急措施，但如果让市民来打分，这次对城市应急能力实战检测，北京得分不会太高。值得一提的是，应当计算和公布这次暴雨造成的机场高速路堵车导致了多大经济损失，相信这个数据一定非常惊人。希望此事能让北京市相关部门警醒，做到前事不忘，后事之师。

——新华网：北京“逢雨即堵”考验市政应急机制。7月31日，记者在北京交管局指挥中心的大屏幕上看到，大雨时，以积水地区为中心，受阻车辆排起了长龙，积水地区形成了车辆断流区，它所带来的连锁反应是更大面积的拥堵。许多在现场疏导交通的交警告诉记者，要解决拥堵，光靠交管部门疏堵是不够的，必须抓源头，找到一个行之有效的解决积水问题的长效机制。事故发生的当天晚上，北京市紧急采取措施进行整改，鉴于近期还有可能出现大范围降雨，有关部门在桥下增设泵房，以增加排水能力。同时规定，机场高速路大修施工全部在夜间进行，防止再次出现积水堵车现象。

反思：怎样处理城市管理中应急与防急的关系

两次突发事件，同样都紧急启动了应急预案，却出现两个截然不同的效果，问题出在哪里？政府部门陷入了困惑。

早在2003年，北京就建立了《突发公共事件总体应急预案》。根据这个总体应急预案，各区县、各部门、各单位都陆续建立了各自的应急预案。中国灾害防御协会副秘书长金磊在接受《瞭望新闻周刊》记者专访时认为，近几年北京市在应急体系建设方面取得了很大成绩和突破，北京市的“应急样本”正在为我国特大型城市的管理提供经验。

可是，7月31日当暴雨降临时，尽管北京市相关部门都紧急启动了应急预案，采取了多种积极的措施：增派警力，疏导交通，紧急排水……,但仍然发生机场高速积水断路事件。到底是怎么回事？人们开始把质疑的目光投向北京城市雨水排水系统的可靠性和安全性。

“机场高速此次严重积水是因为降水量超过了设计排水能力。”首都高速公路发展公司副总经理冯雷说，当初迎宾北桥下方设计的排水能力是每小时50毫米，但7月31日上午的实际降水量已经超过80毫米，大大超过了排水能力，出现雨水倒灌的局面，因此造成了桥下的严重积水。在此前的10年间，这个桥下面从来没有产生过如此大的积水，只是在1996年，也是因为桥下积水过多，造成了机场高速的断路。

“北京现有的雨水排水系统不是一个完整的排水系统。”北京市水务局排水处处长齐京军说。近几年，北京城市发展非常迅速，与之配套的各种规划设施也应同步实施。但实际上，许多地方并没能及时地实现规划。很多问题都是城市的发展和最初的规划没能实现造成的，许多路段如花乡桥和马家楼桥逢雨必堵，关键在于其附近没有可以排水的沟道，水无处可排。

北京市防汛抗旱指挥部办公室总工程师王毅接受采访时表示，目前北京城区防洪排涝工程设计标准太低，与国外大城市的标准相差太远。此外，随着城市化的加速，排水系统相对滞后，跟不上城市道路建设，形成道路与排水、周边河道治理进展不同步、不配套的状况，城区不透水地面占总面积的８０％以上，强降水自然会使城市出现许多交通“栓塞点”。

“机场路严重积水还有部分原因是机场路正在大修，一定程度上破坏了道路的排水路径，导致低洼地段积水严重。”王毅说。

看来机场高速积水断路事故并不是光靠“应急预案”就能完全解决的。“应急”毕竟是被动的，无论措施如何有力，最终的结局也只能是降低损失。“防急”是积极主动的，政府应未雨绸缪，尽快采取措施，改造和完善那些“先天不足”的城市基础设施。这样，才能从根本上减少重大事故的发生。但是，客观环境告诉我们：再充分的准备工作也难以完全避免出现突发情况。因此，在城市管理工作中，政府必须“立足于事前，防患于未然，常思考远虑，妥处理近忧”，既“应急”，更“防急”，防急应急并举。

从机场高速因暴雨造成双向断路的事故中，市民企盼着政府近期出台一个科学、合理、完整的“事故防急计划”。(写于2006年)

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