坚持和完善中国特色社会主义制度
推进国家治理现代化
—— 党的十九届四中全会精神解读（下）
【关键词】
国家治理体系 国家治理能力 国家治理效能 【内容简介】
本课程从国家治理体系和治理能力、国家治理体系和治理能力现代化、总体目标、坚持和完善中国特色社会主义制度体系等内容介绍了推进国家治理体系和治理能力的现代化。从加强四个治理（系统治理、依法治理、综合治理、源头治理）、强化制度意识、增强执行力、加快干部队伍现代化等举措强调把中国特色社会主义制度优势转化为国家治理效能。
【大纲】
推进国家治理体系和治理能力现代化 把我国制度优势转化为国家治理效能
推进国家治理体系和治理能力现代化
现在我们来讲第二部分，推进国家治理体系和治理能力的现代化。那么什么是国家治理体系和国家治理能力，国家治理体系是在党的领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态
文明和党的建设等各个领域的体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。比如说国家治理体系有制度体系、机构体系、职能体系、法律体系、监督体系，等等。
十九届三中全会决定对党和国家的机构进行改革，目的就在于完善党和国家机构职能体系、党的领导体系、政府治理体系、武装力量体系、群团工作体系。国家治理体系，我们从不同的角度去梳理，可以有不同的排列组合，很难穷尽。那么关于制度体系，是国家治理体系当中的一个重要的体系。十九届四中全会就告诉我们有根本政治制度，人民代表大会制度；基本经济制度，这就是政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度；基本经济制度，还有各项重要制度，光制度体系全会就给我们梳理出四种类型。
国家治理能力，运用国家制度管理社会各个方面事务的能力。这里的各个方面指的是改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等等各个方面。
国家治理体系和治理能力是一个有机整体，不能分开。制度是基础和载体，能力是作用和效能，这是一种说法。这种说法就是皮和毛的关系。前者讲的是国家制度，后者讲的制度执行能力，这种说法又是物和人的关系。有了好的国家治理体系，才能提高治理能力。而反过来，只有提高国家治理能力，我们才能充分发挥国家治理体系的效能，单靠哪一个治理国家都不行。所以习近平总书记指出，正是考虑
到这一点，我们才把国家治理体系和治理能力现代化结合在一起来提。
现代化是我们现代化时代国家治理体系和治理能力的现代化，是我们现代化时代给我们提出的紧迫要求。回过头来看，世界现代化的进程可以分为两大阶段，第一次现代化，从农业社会向工业社会，农业经济向工业经济，农业文明向工业文明的转变。第二次现代化是从工业社会向知识社会，工业经济向知识经济，工业文明向知识文明，物质文明向生态文明的转变。有人主张第二次现代化的过程应该称为后现代化。现代化的历史进程最早是发端于科学技术，科学技术带动了生产力的发展，所以就引发了和呼唤在各方面的现代化。比如制度的现代化、管理的现代化、观念的现代化、人的现代化，等等。
我们国家很早就知道现代化的重要，并且把现代化作为我们的努力目标。1954 年召开第一届全国人大就明确提出要实现工业、农业、交通运输业和国防的四个现代化。最鼓舞人心的是 1964 年周恩来总理政府工作报告，在三届人大一次会议就提出全面实现农业、工业、国防和科学技术的现代化，是我国经济走在世界的前列，并且把它作为 20 世纪内的奋斗目标。国家制度和国家治理能力的现代化是十八届三中全会提出来的。十八届三中全会大家知道，是部署的四个全面当中的全面深化改革。那么全面深化改革的总目标就被确定为完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化。这是第一次讲。习近平总书记指出，我们讲过很多现代化，包括农业
现代化、工业现代化、科技现代化、国防现代化，而国家治理体系和治理能力现代化是第一次讲。他强调，深刻理解和准确把握总目标，是贯彻落实各项改革举措的关键。国外有评论说，这是中国的第五个现代化。如果说四个现代化所要面对的是中国长期一穷二白的现状，旨在大力发展生产力。那么第五个现代化就是从上层建筑的层面来减少四个现代化在新时代的发展障碍。这个理解是有一定道理的。
那么，什么是国家治理体系和治理能力现代化？两句话，就是指国家治理体系要随着社会的发展进步而不断改革调整。第二句话，国家治理能力要随着日益复杂的发展状况而不断优化提升。“不断”两个字就告诉我们，国家治理现代化是一个过程，国家治理体系和治理能力不断实现现代化建设和发展需要的过程。
那么现代化有没有一些具体的目标，不少人提出目标就是使国家治理体系制度化、科学化、规范化、程序化。有人提出我们国家治理是不是现代化，至少有五个标准。第一公共权力运行的制度化和规范化。第二民主化，第三法治，第四效率。第五协调。从中央到地方，从政府治理到社会治理，以及我们所治理的各个方方面面，都要协调统一。这五个标准给予我们进一步理解国家治理现代化的内在要求。
关于国家治理科学化的要求，习近平总书记就讲过多次，比如他提出信息是国家治理的重要依据，要以信息化来推进国家治理体系和治理能力的现代化。谈到大数据，他也说要运用大数据提升国家治理现代化水平，实行政府决策科学化、社会治理精准化，公共服务高效
化。把科技引进国家治理，他就变“人控”为“机控”，以程序化的技巧来处理实体上公正难辨的问题，提高治理效率，增强治理精度，来排除权力、人情、金钱等因素所导致的搞例外、走后门现象。所以国家治理体系和治理能力现代化一个重要的指标就是科学化。所以党和国家现在大力推进素质政府的建设，在这方面我刚刚写了一篇文章叫《数字政府和国家治理现代化》，供大家参考。
为什么要提出第五个现代化？邓小平同志讲的非常清楚，1980 年他指出，党和国家现行的一些具体制度中还存在不少的弊端，妨碍甚至严重妨碍社会主义优性的发挥。如果认真改革，就很难适应现代化建设的迫切需要，我们就要严重地脱离广大群众。在这里他讲了他最有名的一句话，制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。所以要推进第五个现代化，这就是国家治理的现代化。国家治理是我们简便的说法，它包含国家治理体系和治理能力的现代化。
目标和任务一经提出，我们党和国家立刻付诸实施，其中重要的一条就是从机构改革落实。改革开放以来，我们已经进行了 7 次国务院政府机构改革，每一次地方改革都是同步配套的，这就是 1982年、1988 年、1993 年、1998 年、2003 年、2008 年、2013 年，基本上是每 5 年进行一次大的改革。国务院组成部门从 1982 年的100 个就削减为 2013 年的 26 个。我之所以讲到 2013 年，是因为马上要讲到十八届三中全会，通过这些改革，我们各方面的机构职能不
断优化，逐步规范，实现了从计划经济条件下的机构职能体系，向社会主义市场条件下机构职能体系的重大转变。这次这些改革也推动了改革开放和社会主义现代化建设事业。
通过 7 次改革，运行一段时间，我们党发现党和国家机构设臵和职能配臵，同实现国家治理体系和治理的现代化的要求还不完全适应。主要是一些领域党的机构设臵和职能配臵还不够健全有力；一些领域党政机构重叠、职能交叉、权责脱节的问题比较突出；一些政府机构的设臵和职能划分不够科学，职责缺位和效能不高的问题凸显，政府职能的转变还不到位；一些领域中央和地方机构只能上下一般粗，权责划分不尽合理；一些领域权力运行制约和监督的机制不够完善，等等。
为了解决这些问题，十九届三中全会就作出了《关于深化党和国家机构改革的决定》。这场改革中央说的非常清楚，推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻的变革。这次改革涉及面大，改革的力度也大，这就是深化中央机构改革，深化全国人大机构改革，深化国务院机构改革，深化全国政协机构改革，深化行政执法体制改革，深化跨军地改革，深化群团组织改革。7 个方面的改革，地方也是如此。
2019 年 7 月 5 号，中央对党和国家机构改革进行了认真的总结，召开了大会，充分肯定了这一次改革的成果和成效。十九届四中全会在这个基础上来进一步推进我们国家制度的完善和治理能力的现
代化。全会提出了总体目标是到我们党成立 100 年时，在各方面的制度更加成熟更加定型上取得明显成效。到 2035 年，各方面制度更加完善，基本实现国家治理体系和治理能力现代化。到新中国成立 100年时，全面实现国家治理体系和治理能力现代化，使中国特色社会主义制度更加巩固，优越性充分展现。全会对十三个方面的制度体系进行了部署。这就是一党的领导制度体系；二人民当家着作制度体系；三中国特色社会主义法治体系；四中国特色社会主义行政体制；五社会主义基本经济制度；六繁荣发展社会主义先进文化的制度；七统筹城乡的民生保障制度；八共建、共治、共享的社会治理制度；九生态文明制度体系。十党对人民军队的绝对领导制度；十一一国两制制度体系；十二独立自主的和平外交政策；13、党和国家监督体系，这 13个方面的制度体系，其中每一个方面的制度，又包含着它自己的体系。
比如我们前面讲的党的领导制度体系，就包含着 6 个制度，这就是不忘初心，牢记使命的制度；坚定维护党中央权威和集中统一领导的各项制度；党的全面领导制度；为人民执政依靠人民执政的各项制度；提高党的执政能力和领导水平制度；完善全面从严治党的制度。人民当家作主的制度，也具体的包含 4 个制度，这就是人民代表大会制度、民族区域自治制度、多党合作和政治协商制度、基层群众自治制度。中国特色社会主义法治体系就包含保证宪法全面实施的体制机
制、立法体制机制、社会公平正义法制保障制度、法律实施监督制度。
所以总体上来讲，全会部署了 13 个方面的制度体系，而每一个制度体系又包含了若干个具体制度。所以制度体系建设这是一个非常繁重和系统的工作任务。我们要各负其职，推动这些制度体系的建立和完善。以上是我讲的第二个部分。
把我国制度优势转化为国家治理效能
现在讲第三部分，把中国特色社会主义制度优势转化为国家治理效能。这是全会所强调的重要精神。关于效能，管理大师彼得〃德鲁克在他的《有效的主管》这本书中，曾经指出，效率就是以正确的方式做事，而效能则是做正确的事。毫无疑问，正确做事，更要做正确的事，做正确的事要比正确的做事重要的多。比如感冒发烧用药，退烧这是效能，退烧快这是效率，我们首先是要用对药，做正确的事，然后才考虑哪种药退烧快，有的烧就不能急退。效能就是指工作的结果，而衡量效能或者结果的依据，看效率、效果、效益，所以效能是包含了效率，效率是效能的表现。
全会的《决定》在指导思想部分指出，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，把我国制度优势更好的转化为国家治理效能。
那么如何落实全会的这一要求，我进行了粗浅的思考，我的思考归纳为五个不断。第一要不断强化制度意识。增强制度意识是全会对我们的要求。所谓制度意识，我的理解为包含这么几个内涵和要求。一是关于制度地位和作用的意识，要充分认识到制度的重要性、必要性、紧迫性。二是尊崇和敬畏制度的意识。我们各级干部对制度一定要怀有敬畏之心，一定要遵照制度。三是关于执行制度的意识，制度制定出来就一定要严格的执行，不能有例外。四是在坚持中不断完善制度的意识。因为每一项制度都是在特定时期特定的历史条件下制定出来的。随着时间的推移，实践的发展，情况的变化，制度要与时俱进地加以修订，这就是我所理解的制度意识，这个意识对我们来说尤为重要。
二是不断健全和完善制度。前面讲的再好的制度，随着时间的推移，也会出现这样那样的不相适应，我们要及时加以修订。更何况在许多方面，我们还缺少制度，不少制度虽然提到了还处在规划之中，有些还至今没有进入我们的视野。所以健全和完善制度是一个极其重要的环节。这次抗击新冠病毒斗争的过程，带给我们许多关于制度的思考。我们现有的制度体系还不能够有效的杜绝以下问题，比如还不能杜绝形势研判和决策失误。再比如还不能杜绝形式主义、官僚主义的发生。最近许多企业想复工，复工的程序就复杂了，有的地方要填15 个表格，两份承诺书，制定一个应急预案，一个复工方案，一套食堂防护措施和一套宿舍防护措施攻击，共计 21 份材料，企业叫苦不
迭。形式主义和官僚主义是连在一起的。官僚主义引发形式主义，形式主义助长官僚主义。那么，为什么形式主义久经不绝呢？我反复思考过这个问题，我感到形式主义发生在下面，根子就在制度。比如检查制度、验收制度、评比制度、政绩考核制度、干部提拔任用制度，所有这些制度都值得我们反思，如何跟从形式主义产生的制度根源。
在中央政治局常委会专题研究新型冠状病毒肺炎疫情工作的会议上，习近平总书记发表重要讲话，他指出，这次疫情是对我国治理体系和治理能力的一次大考，我们一定要总结经验，吸取教训。他马上就想到以下工作，要赶快补课。这就是健全国家应急管理体系，补齐城市公共卫生短板，坚决取缔严厉打击非法野生动物市场和贸易，认真评估传染病防治法、野生动物保护法律修改完善。抓紧出台生物安全法等法律，系统梳理国家储备体系短板，科学调整储备的品类规模结构，提升装备效能，优化关键物质生产力的布局，做到关键时刻拿得出、掉的快、用的上。总书记的这番话非常具体，非常接地气，需要我们认真去落实。我们要思考要总结的经验教训还很多，大疫过后一定要做这项工作，把我们缺少的东西，赶快把它健全起来。
第三个不断，不断强化制度执行力。制度的生命力在于执行，不执行的制度不能成为制度，只能叫规定。中国人民大学一位学者指出，制度始于规定，成于执行，没有执行的制度，最多叫规定，不能叫制度。比如楼房光有设计那是图纸，只有建筑才把图纸变成楼房。同样道理，制度只有通过执行才能成为现实，否则仍然停留在纸上。
全会和习近平总书记要我们强化制度的执行力，加强制度执行的监督，切实把我国制度优势转化为治理效能，执行、落实是同等程度的概念。我看到过三个公式，这个公式对我们很有启发。这就是第一，开会讲不落实等于 0。第二，布臵工作加不检查等于 0。第三，盯住不落实的事，追究不落实的人，就等于落实制度执行。这三个公式，特别是第 3 个公式，对我们有深刻的启发。
第四个不断，不断加强四个治理。这就是系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，这四个治理是十八届三中全会第一次提出来的。不过那是在全面深化改革决定的第 13 个部分，讲到社会治理体制的时候讲到的，而四中全会把这四个治理从社会治理上升为国家治理的层面，值得我们认真思考，严格落实。
第五个不断，不断加快干部队伍现代化。现代化的核心在于人的现代化。上世纪 80 年代，学术界对现代化的研究和讨论，曾经掀起过一个热潮。当时我正在人民大学读书，印象非常深刻。现代化归根结底要靠现代化的人去实现。而现代化的最终的目标就在于实现人的现代化。同样道理，推进国家治理的现代化，需要干部队伍的现代化，需要一支强大的现代化的干部队伍。这支干部队伍具有公共精神、家国情怀、国际视野和治理的智慧，符合习近平总书记对好干部的五条标准，领导干部不仅要有担当的宽肩膀，还得有成事的真本领。这次抗击新冠病毒的斗争，让我们看到不同的对方主政干部的能力不同，风控局面就大不相同。
习近平总书记对能力的要求，讲得非常具体。他说，既要大胆讲政治，又要善于讲政治；既要矢志抓发展，又要善于抓发展；既要勇于抓改革，又要善于抓改革；既要敢于直面矛盾和问题，又要善于化解矛盾和问题；既要有想干事、真干事的自觉，又要有会干事、干成事的本领。增强我们的本领被列为 8 大本领的重要。所以十九届四中全会把提高治理能力作为新时代干部队伍建设的重大任务，把制度执行力和治理能力作为干部选拔任用、考核评价的重要依据。那么以上五个不断，就是我把我国制度优势转化为国家治理效能的初步思考。
坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，是全党的一项重大战略任务。必须以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，在党中央统一领导下进行，科学谋划、精心组织，远近结合、整体推进，确保本次全会所确定的各项目标任务全面落实到位。好，这堂课就讲到这里，谢谢大家。