谈学前教育财政投入法律保障 摘要：学前教育是国民教育体系的重要组成部分，学前教育财政投入是实现学前教育培养目标、促进学前教育事业发展的有力保障。通过梳理学前教育财政投入政策的基本情况，指出目前学前教育财政投入的问题，进一步了解学前教育财政投入法律保障的重要性，找出在立法、执法与监管层面学前教育财政投入亟须解决的问题，从而为学前教育财政投入的法律保障提供思路，促进学前教育有序、健康发展。
关键词：学前教育；财政投入；法律保障 学前教育是现代国民教育体系的有机组成部分，但长期以来没有得到有序发展，原因之一是其财政投入存在很大问题，这也是当前我国学前教育所面临的主要问题。因此，梳理我国学前教育财政投入的政策，分析学前教育财政投入的问题，探索学前教育财政投入法律保障亟需解决的问题，具有重要的现实意义。
一、我国学前教育财政投入政策的基本情况 改革开放四十年来，学前教育政府投入政策的变迁是一个波浪式前进的过程。主要分为三个时期：一是政府集中管理期（1978—1992 年）。改革开放初期，由于国家的各项政策都处于恢复与调整的重建期，在整个教育事业遭受严重破坏的情况下，恢复和发展义务教育是头等大事，教育经费大多投入在义务教育领域。虽然这一时期也出台了学前教育的相关政策，其中对学前教育的经费投入也有涉及，但并没有真正将这些政策落到实处，使学前教育并没有切实的财政保障。二是社会力量为主期（1993—2009 年）。1993 年《中国教育改革和发展纲要》（2010—2020 年）中明确了“三个增长”，保证了财政投入的主渠道作用。1997 年《全国幼儿教育事业“九五”发展目标实施意见》中提出“要探索市场经济的办园模式和内部管理体制，逐步推进幼儿教育社会化”[1]。2003 年《关于幼儿教育改革与发展指导意见》中提出积极提倡社会力量创办各种形式的幼儿园，形成公办与民办“两条腿”走路的办园体制。三是政府主导、社会参与期（2010 年至今）。2010 年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020 年）》与“国十条”的颁布，给学前教育指明了方向。2011 年《关于加大财政投入支持学前教育发展的通知》指出，中央财政支持学前教育发展要坚持“政府主导，社会参与”“地方为主，中央奖补”的原则[2]。但由于前期缺少系统监管，使之在发展过程中出现了诸多问题。2018 年《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》指出，要坚持改革创新，拓宽途径扩大资源供给，健全经费投入的长效机制[3]，开启了新时代学前教育普惠安全优质发展的新征程。
二、当前学前教育财政投入存在的主要问题 （一）学前教育经费总投入不足进入 2010 年以后，随着行动计划的实施，学前教育财政投入总量在逐年增长，但是相较于我国其他阶段教育和世界先进学前教育而言，我国学前教育财政投入总量仍显不足。从经费的占比来看，2018 年学前教育总经费占全国教育总经费的 7.7%；其中，学前教育财政性经费占财政性教育经费的比例为 4.6%[4]，与我国其他教育阶段相比，学前教育财政投入总量远低于其他教育阶段水平（各阶段财政性教育经费占财政性教育总经费的比例：高等教育 20.17%，高中教育 10.4%，义务教育阶段为52.57%[4]）。同时，2017 年学前教育经费总量占 GDP 的比例为 0.39%，但在 2012 年，OECD 国家这一占比就已经达到了 0.5%以上，如美国学前教育经费占 GDP 的 0.5%，英国占 0.6%，法国占 0.7%，德国占 0.8%。
（二）学前教育财政投入分配不均我国的学前教育的发展参差不齐，究其原因除了学前教育经费投入总量不足外，还存在投入分配不均的问题，主要体现在以下几个方面：1.不同地区财政投入不均在我国实行“以县为主”的学前教育财政投入体制，这样体制下的问题就是各地区经济水平发展参差不齐，导致不同地区学前教育的发展水平不同。据统计，2018 年学前教育生均预算经费投入全国平均 6896.28 元,北京市为 36841.48 元，而广西仅为3469.69 元[4]。2.城乡间财政投入分配不均由于我国城乡二元体制的经济差异，对城市与农村幼儿园的财政投入也有很大的差异。据统计，2018 年天津市城镇幼儿园生均预算经费为18192.28 元，而农村为 6836.25 元[4]。导致我国农村幼儿园不论硬件设施还是师资配置都与城市幼儿园有着很大的差距。3.不同体制幼儿园财政投入不均我国财政投入主要以公办园为主体，虽然近年来也加大了对普惠性民办园的投入，但由于民办园转普惠园在软件、硬件设施上要求较高，因此市场上还是以民办幼儿园为主体。目前，我国学前教育经费主要分配在公办幼儿园，政府财政投入范围越来越小，形成了公办园的财政投入多、保教质量高、基础设施完善但“入园难”，民办园由于财政投入少、收费高、“入园贵”的局面。
三、学前教育财政投入法律保障亟待解决的基本问题 （一）立法层面第一，加快学前教育法立法步伐，制定完备的学前教育财政投入的法律规范。法律制度的不健全是发展的制约因素之一。目前，对于学前教育的投入是由一些政策来规范实施，而很多政策对于学前教育投入的要求并不明确，缺少强制力，尤其在农村和边远地区，政策难以得到全面落实。因此，应加快学前教育法立法步伐，并在其中设财政投入与保障专章，从而在法律层面构建学前教育投入的长效机制，让其更健康有序发展。第二，在相关法律中明确学前教育财政投入的“政府主导，社会参与”“教育成本分担”的两大基本原则。从宏观层面使政府真正成为对学前教育的财政投入的主体，从微观层面完善多种渠道筹
措资金的格局，以保证学前教育的更好发展。首先，坚持政府主导，社会参与的原则。2011年《关于加大财政投入支持学前教育发展的通知》指出，学前教育发展要坚持“政府主导，社会参与”的原则。但目前我国还处于民办园占据学前教育市场主导位置的阶段，政府对学前教育财政投入的主导地位略显羸弱，应在学前教育财政投入相关立法中明确“政府主导”的原则，对于民办幼儿园应积极给予财政支持，促进民办幼儿园向普惠性幼儿园转变。针对民办幼儿园，应坚持“先规范，再补助”的理念，加大对学前教育各个方面的监管力度，净化学前教育市场。在管理好公办幼儿园的同时，大力扶持各级各类民办幼儿园，促进学前教育良性发展。其次，完善教育成本分担的原则。所谓教育成本是指学生所耗费的物力和人力，其货币表现为培养一个学生由社会和受教育者个人直接和间接支付的全部费用[5]。改革后，我国实行政府投入为主、多渠道投入的教育经费投入制度。由于学前教育目前还未纳入义务教育的范畴，因此在教育成本分担上，尤其是在民办幼儿园的教育投入中，主要还是家庭投入为主，导致“入园贵”的现象。《中华人民共和国教育法》第五十四条明确规定“国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例应当随着国民经济和财政收入增长逐步提高。”因此，在家庭投入的同时，国家也应增加经费补贴，尤其是对老少边穷地区与普惠性民办幼儿园的补助。同时，社会应设立教育基金，通过以政府财政投入为主，多种渠道筹措的方式，保障教育的健康有序发展。最后，督促各级地方对应中央立法出台各地方学前教育财政投入的法律保障的具体细则。就目前学前教育政策来看，仅有少部分地方政府根据中央文件同时结合地方实际情况出台学前教育投入的相关政策。中央关于学前教育财政投入的法律规范是在宏观层面对学前教育财政投入进行合理分配与保障。但由于各地区经济发展水平差异大，各地应根据自己的实际情况，对应中央立法出台各地方学前教育财政投入的法律保障的具体细则，以促进学前教育公平、有质量的发展。
（二）在学前教育财政投入的执法与监管层面在立法层面明确学前教育财政制度后，要进一步构建合理的资金使用与监管制度。目前我国的学前教育还是民办园占的比例较大，公办园与民办园共存的局面给政府如何合理且均衡地分配资金带来了很大的困难。在资金投入使用的过程中，责任落实与监督机制尤为重要。首先，要充分调动国家和社会各个部门的积极性，如人大要对学前教育财政投入从预算到决算形成动态监管；各监督部门要形成联动机制，对政府学前教育经费使用进行严格的检查和监督；政府网站要及时更新经费的使用情况，以便更充分发动社会力量，发挥监督机制的价值。其次，明确政府在学前教育财政投入中的责任，构建政府在学前教育上的资金投入的综合评价体系，通过对资金投入、使用、效率等方面具体数据的评估，结合社会评估反馈，中央根据评估结果实施必要奖惩。这能更明晰地反馈各级政府对于学前教育财政投入的贯彻力度，同时也进一步明确政府的责任。
四、结语 学前教育作为现代国民教育体系中的最基础阶段，国家应给予更多的重视与支持，而目前学前教育的财政投入不足已成为制约其良好发展的因素之一。但学前教育财政投入是一项长期而复杂的工程，不可能一蹴而就，要通过立法、执法、监管等综合管控，逐步发展和完善。只有从法律层面对其财政投入予以保障，使学前教育的投入真正落到实处，使每个幼儿园的保教质量、基础设施等都得到进一步的提高，才能有效促进学前教育健康、安全、高质量发展。
参考文献：
[1]中国学前教育研究会.中华人民共和国幼儿教育重要文献汇编[M].北京：北京师范大学出版社，1999：120. [2]教育部.关于加大财政投入支持学前教育发展的通知[EB/OL]. [3]国务院.关于学前教育深化改革规划发展若干意见[EB/OL]. [4]教育部.关于 2018 年全国教育经费执行情况统计公告[EB/OL]. [5]刘建发.我国教育财政投入的法律保障的研究[D].长沙：湖南师范大学，2005.