谈城市供水定价政策（唐铁军）

水价问题是城市水业改革和发展的核心问题，十七大报告对价格改革提出明确目标,要求我们建立反应市场供求状况、资源稀缺程度和环境损害程度的资源要素价格和机制。4月1日，来自国家发展和改革委员会价格司的唐铁军处长在2008城市水业战略论坛上，以“城市供水定价政策的问题”为题做了精彩发言。以下根据其发言内容整理：（未经本人审核）

各位专家、各位代表，上午好！今天我跟大家交流的题目主要是城市供水定价政策的有关问题。水价问题是城市水业改革和发展的核心问题，去年十七大报告明确提出来，对价格改革提出一个明确的目标要求，对资源环境价格改革提出来，我们要建立反映市场供求状况和资源稀缺程度和环境损害程度的资源要素价格和机制。

我们国家水价经过多年改革已经经历了一个过程，我们现在所做的工作和改革目标有很大的差距，今后水价改革还是我们在价格领域改革的一个突出和重点问题。今天就改革的目标，我想水价改革多次论坛已经提到过这个问题，大家可能很关注，下一步水价到底按一个什么方向走，改革的幅度到底有多大，力度有多大，这个事情从现在中央的要求来说，我们现在还是有差距的，这个差距说明了，我们现在的水价还不能够完全反映出市场的供求状况，也不能反映资源的稀缺程度和环境的损害程度，应该说长期的任务来看，水价，从我个人的理解，从价格水平上还有个逐步提高的过程。

今年的改革力度有多大，幅度有多大，这是很关键的问题，水价国家出台一些指导性原则，具体任务我今天不作为一个重点，重点的问题是城市供水定价成本的问题，因为大家都清楚，2006年的时候国家发改委制定了一个城市供水定价成本的办法，在网上也征求了意见，从各地反应的情况来看，这个办法现在还没有出台，提出了很多意见和建议，我们现在和建设部也正在修改这个办法，想争取今年能够推出这个办法。这个办法主要是想在推进水价改革方面，能够有所贡献或有所遵循，使价格改革能够沿着比较合理的方向进行推进。

成本从价格管理的角度来说或者说对社会来说，应该还是比较新的问题，我们历史上价格管理应该都是按照成本定价，在政府定价领域里面是按照成本来决定价格的，所以，有很多问题可能有一些新的认识，包括价格主管部门对这个问题的认识也不是完全一致的，所以今天借这个平台跟大家交流一些，我们工作中的一些想法，可能更多的是个人在工作中的一些思考。

下面介绍三个方面的情况：一是成本建设的主要政策依据和我们做这个工作的目的和意义，二是定价成本的基本特性，三是定价成本和现在的会计成本的联系，就说我们为什么提出这么一个概念，企业都有会计成本，我们为什么提出一个定价成本的概念，和我们现在企业的财务成本有什么差异，有什么联系，双方之间的关系是什么样的？

一、成本定价依据

97年国家出台了《价格法》，98年5月1号开始实施，这个《价格法》是我们制定所有价格政策所遵循的一个最基本的法律法规，所以成本监审主要依据也是在《价格法》，今年正好是《价格法》实施一周年，我们想今年能够把供水城市监审办法推出来。政府制定价格，包括政府定价和指导价，基本依据就是社会各方面的承受能力，包括国家的产业政策，作为制定价格标准成本是最基本的依据，这里面的成本是社会平均水平，并不是企业的个别成本。但大家会提出来，我们城市供水行业是不是存在社会成本，这是大家很关注的问题，包括很多垄断行业也在搞成本建设，我跟大家探讨的是怎么落实《价格法》提到的社会平均成本，在供水行业里面有所体现。

《价格法》里面规定，我们制定是要开展成本调查的，这个成本调查我们现在延伸为成本监审，历史上我们政府在制定价格的时候考虑的首先是成本，但这个成本一般来说经营者按财务成本报审资料，盖企业的公章，物价部门认定，但是这个成本是不是和政府定价的意图是一致的？在历史上我们对这方面审核是比较薄弱的，应该说历史上的定价我个人理解是一种粗放式的价格管理方式。所以，我们现在要搞城市供水定价的成本监审办法，就是要解决这个问题，对专业性、技术性较强的问题，我们要通过合理的办法，核算的原则，核算的公式，通过这些办法能够解决这个问题。同时，大家也很清楚，我们现在一直强调成本，和我们现在《价格法》所确定的，我们国家要建设以市场为主形成价格的机制，对绝大多数商品和服务价格放开通过市场供求关系形成，国家管理只是极少数，关系国计民生核垄断的市场不充分的价格。

我们实施价格改革以来，到目前为止50%以上的服务商品的价格应该都放开了，由市场来形成，大家都知道我们今年物价调控的任务和压力很大，刚刚结束的政府工作报告里面提出来，我们今年CPI的控制目标是4.8%左右，应该说实现这个目标的难度是很大的，因为国家管理直接定价的商品只占了整个社会零售商品价格的4%点几，在这么有限的管制范围之内，要调控整个市场的价格，光靠物价部门一家来制定价格或限制价格，可能是达不到效果的。所以，《价格法》我们在对公用事业行业的价格是我们所遵循的基本法规。

我们现在在成本建设方面，96年国家发改委出现一个政府定价的办法，这个办法对于我们制定价格的时候，要遵循成本监审的基本原则跟要求，做了原则规定。现在定价成本做了一个定义？定价成本是指全国或一定范围内经营者生产同种产品社会的平均的合理费用支出，是政府制定价格的一个基本依据。这里面提出来的，我们的定价成本是一个全国性的，和企业的个别生产成本是有差异的，和企业的财务成本也是有差异的，同时这个办法规定，成本监审实行目录管理，和我们的价格管理方式是一样的。按照《价格法》规定，现在政府定价和政府指导价所有的商品列入中央和地方的定价目录，没有进定价目录的商品服务价格应该都是分开的，由经营者自主决定的。除了定价目录之外，《价格法》规定，国家在特殊情况下，如果市场上物价时候明显上涨，或者全面上涨，影响到整个经济发展的情况下，国家可以采取一些干预措施。今年大家都很清楚，我们食品价格大幅度上涨，国家出台了临时干预措施，包括对食用植物油、方便面、牛奶，都采取了干预措施，这些措施都是临时性的，在紧急情况解除以后都要取消，而且这种干预并不影响经营者的定价自主权，定价还是由经营者自主确定，只是说经过一定的程序，进行申报或者备案，这个都不影响经营者自主定价。

但是城市供水价格，我们按照现行的定价目录列在地方定价目录里面，管理的形式是实行政府定价。所以我们成本监审的目录也是按照这个定价目录来定的。目录也是中央和省两级确定，同时，这个办法规定，所有列入成本建设目录的商品和服务价格，没有经过成本监审，政府定价部门是不得调整和制定价格的，所以在这个前提下，我们现在还有一条，现在涉及到关系国计民生的重要公用事业价格和公用服务价格都要召开听证会的，听证会是一个重要的程序，不是一个决策机构，但这个程序是必须要履行的，如果没有这个程序我们定价是无效的，所以城市供水在地方我了解，也是列入要召开听证会目录的，所以我们城市供水的成本监审，在这里作用也越来越重要。

我们去年出台了一个定价成本建设的一般技术规范，这个规范所要解决的基本问题，我们现在提到的成本监审办法没有解决的一些技术性问题，主要包括对定价成本里面所涉及到的职工薪酬，固定资产的折旧，一般核算的原则和办法。就说从现在的情况来看，不可能每个行业都制定这么一个成本限制办法，有很多行业可以有通用指标的，一般的规范就能解决它的问题。在一般的技术规范不能解决的情况下，水这个行业有些特殊的情况，包括它的产销差率，固定资产的折旧，职工的薪酬，可能和其它行业没有可比，所以需要通过一般技术规范来解决。我们专项的成本办法没有出台之前，是不是就可以不做成本监审，我个人认为，现在还是必须要做的，做一些基本的原则和办法，应该按照地方价格的管理规定来执行，即使没有全国的统一要求，要按照地方主管部门的一般要求，也要进行成本监审。

开展成本监审的作用和意义。我们现在开展城市供水价格定价成本监审，最主要的目的是为定价服务的，为价格决策服务的，第一个解决的问题是我们定价科学性的问题，前面提到，我们目前很多价格制定是一种粗放式的，经营者怎么报这个成本，定价者就怎么认定这个成本，这种决策往往是政府和经营者之间的讨价还价的过程形成的价格，政府可能更多的考虑社会的承受能力，考虑价格调控的目标，经营者更多的是要保证我这个企业能够获得合理的利润，能使这个企业的经营效益最大化。这样的话，我们定价的具体价格水平，往往缺乏一个科学的指标来约束，所以，首先的一个重要意义，解决政府定价决策科学性的问题。

第二、约束经营者的经营行为。因为我们现在价格管理的程序实际上是按成本来定价的，经营者只要成本做的越大价格就可以越高，相应的利润水平也可以相应提高。这样的话，通过我们现行的办法，不能解决的问题，不能约束经营者扩张成本的冲动的话，就需要通过监审解决，哪些成本是不能进入定价成本的。虽然在财务制度上规定你可以制定成本，包括工资水平，现在社会反映比较多的，垄断行业的高工资、高福利的问题。这个问题，从财务规定我只要企业效益好，我可以多发工资，这没有问题，但在定价里面，我们约束的是这方面，你虽然是合法的，但是你是不是合理的，我们通过定价的指标进行控制。同时，也对经营者提出来服务质量的问题，水质监管的问题，价格水平提高以后，相应的服务是不是能够跟进，对经营者是有约束的。

第三、有利于社会公共参与。城市供水价格调整要召开听证会，我们的成本指标要向听证代表公布的，增加我们价格决策的透明度。

第四、这是一个很重要的意义，有利于政企的关系，政府和企业在供水行业领域，界定政府和企业应该承担的责任。现在很多供水企业反映，我们现在很多不合理的成本，是因为供水企业承担了很多社会的责任，我企业经营再困难，成本上升压力再大，政府如果不给调整价格，我企业必须保证安全供水，我企业的人员按定额来说，按标准来说，供水企业按照我的规模10个人，8个人就够了，但企业要承担很多社会的责任，包括我们大学生，军转人员，残疾人，企业都必须要接受的，这样无形加大了很多企业的成本，政府和企业的责任很多承担不清楚，我们想通过成本监审，就应该解决这个问题，哪一部分通过市场来解决，通过我们调整价格来解决，哪一部分应该由政府来解决。

我个人理解，作为公用事业，政府的财政必须要承担一部分责任的，这种责任要承担到多大？哪一部分由政府财政来解决，相应通过我们的成本审核，应该要理顺政府和企业的关系，如果这种关系不理顺的话，我们的价格改革目标就永远实现不了。

二、我们现在所理解的定价成本的基本特性

有以下四个方面的特性：

第一、合法性。合法性是指我们定价成本，作为定价依据的成本，首先应当是符合国家法律法规和国家财务制度规定的费用，如果不符合财务制度规定的费用，不能进入企业财务成本的费用，肯定就不能进入定价成本，但是并不是所有的允许进入企业财务成本的费用，都能进入定价成本。所以，第一个特性合法性是我们定价成本的一个基础。

第二、相关性。相关性的原则是指进入定价成本的费用，应当是你政府定价的商品和服务，生产经营过程中直接有关的费用，相关性也是我们在制定价格的时候要考虑的重要因素。我们很多生产经营企业提供的产品或者服务，往往不是一种产品和服务，但可能政府管制的价格可能就是其中的一种，你生产的其它商品和服务，这个成本要和政府定价的商品费用应该是直接有关的。比如说供水企业现在都很注重环境保护的要求，供水企业建的都像花园似的，很漂亮，这些费用如果不和供水成本进行剥离的话，这些成本都进入了水价，最终由消费者来承担，这样肯定是不行的。所以说，我们相关性的要求，定价成本是和你提供的产品和服务直接有关的费用，如果是无关的费用是要进行剥离的，不能进入定价成本。

第三、合理性。应该说定价成本的合理性是我们定价成本区别于企业财务成本的一个根本特性。这个合理性应当是反映生产经营活动正常需要的，一个持续发展的费用，所有的技术指标应该是反映行业的平均指标，或者社会公有的一个水平。同时，还体现了对未来一定时期内企业发展变化的合理预期，就这个合理性，我们现在在开展成本监审的时候，或者说我们和企业，或者和社会往往产生有争议的一个问题，就在这个合理性上面，前面提到的工资水平，我们行业的工资水平，比如我们现在一般技术规范里面提到的，我们现在核定一个企业的工资水平的时候，是按照当地本行业的，或者同类行业的平均水平一定幅度和核定，或者平均水平，这样子企业就会提出一个质疑，说我现在的工资水平是完全符合财务制度规定的，我给他往上调的话，可能在一个地区，比如供水行业和供电部门在一起。比如说固定资产的折旧，管网的折旧，现在财务制度规定我可以有20年可以，30年也可以，可能我定价的时候按照25年来规定，这样差距就很大，所以这个合理性是我们在成本监审中遇到的一个突出问题，也是我们需要解决的重要问题。

第四、平稳性。政府制定价格，价格一旦制定之后，要保持一定时间的合理和平稳，既要考虑历史的状况，也要考虑企业未来发展的情况，不可能平白的调整，所以企业的价格是变动的，制定价格以成本为基础，以成本为依据也就不符合这个要求了，但定价成本是要求一个相对平稳的状态，不可能随着企业的个别成本的变动来随时调整。

三、定价成本和企业财务成本的关系

这两者的联系前面已经介绍了，企业的财务成本是定价成本的一个基础，是要解决定价成本的合法性的问题，这是它的一个基本联系。但更多的时候，我们的定价成本和财务成本的区别，我想从六个方面简单介绍一下：

第一、核算的目标，核算的目的。这是我们定价成本和会计成本最根本的一个区别，会计成本核算的一个最基本的目标是指会计信息准确反映使用者的财务信息状况，这样可以使经营者能够做出正确的决策，所以它的真实性是一个最基本的要求。但定价成本，它的基本目标是为价格决策服务的，它的目的是为了公正的反应企业各种资源的消耗，更多强调是实现社会利益的最大化，和企业追求的经济利益最大化是有根本区别的。

第二、成本的性质。会计成本所反应的是企业个别成本，定价成本是反映的社会平均水平，我们理解的时候把企业的个别成本要给它社会化，包括前面提到工资水平，企业可能是有个个别成本，我可以给同类行业或其它城市的同类企业进行比较，可以得出一个合理的相对平均的水平，这是成本的性质所不同的。

第三、核算的方法和标准。这是由于前面提到的核算的目的不一样，会计成本和定价成本在许多核算的方法和标准方面，存在着很大的差异。比如在固定资产折旧方面，供水企业可以为了更快的收回成本，提高服务质量，采取加速折旧的办法，使成本很快的回收回来。但定价成本往往是要保持价格的平稳性，可能是在满足企业正常发展的前提下，会采用平均年限的办法来提取折旧，这样的话，企业的会计成本核算和定价成本的核算就产生了很大的差异，这种差异就希望我们各地在实施成本监审的时候，跟经营者明确说明。

第四、核算口径。从经营者的角度看，只要符合财务会计制度的所有费用都可以进入会计成本，但定价成本在核算口径的时候，除了考虑到企业的所有成本以外，还要考虑到消费者的承受能力，还要考虑到社会环境的成本，市场的供求状况，考虑到国家的产业政策。所以，很多定价成本考虑更多的社会公用的要求，这是跟企业会计成本是有明显差异的。

第五、核算基础。会计成本更多的是反映历史的成本，核算的是企业实际生产费用支出，但是定价成本有时候不一定是完全的历史成本，有可能是计划的成本，也有可能是预算的成本，特别是在企业刚刚兴建的时候，他还没有发生成本费用的时候，你需要给他核定一个价格，需要给他制定一个成本，这种成本往往就需要反映正常经营状况下，企业所有的正常支出，反映的不是企业的原始成本，历史成本。

第六、价值补偿的渠道不同。从经营者的角度看，会计成本采取什么补偿方式，或者由谁来补偿，重要的是能不能得到补偿，并且尽可能获得多的利润。定价成本是要通过政府定价予以补偿的，其它的补偿因素不是定价成本所要考虑的。所以定价成本在企业会计成本里面，需要考虑，我除了政府水价的补偿之外，考虑到其它政府的补偿，包括第三产业或其它副业得不偿，但我们在核算定价成本的时候，只是考虑通过价格补偿你经营费用的这部分成本。

正是由于定价成本和会计成本存在这么多的差异，所以我们现在做定价成本监审，就是需要我们解决现在存在的问题。当然现在城市供水定价成本监审，也是刚刚开始的工作，里面还存在很多问题，我们现在提出这个问题，因为我们的办法来没有出台，所以我想提出来跟大家能够有个交流，希望在这方面，在政府做定价成本监审方面，你们有什么好的意见和建议，希望大家跟我们沟通，我们在制定和完善办法的时候，能够吸收各方面更多、更好的意见。