2007年我国城市市政公用设施建设发展综述（秦玉文）

成效显著

在继续落实“严格控制固定资产投资过快增长”宏观调控措施的同时，持续保持了城市市政公用设施建设规模合理增长的趋势；

在认真执行“有保有压”方针的过程中，继续加快了城市市政公用设施结构调整的步伐；

以改善城镇人居环境基本条件为重点，全面提高了城市市政公用设施产品与服务的供给能力。

第一，在继续落实“严格控制固定资产投资过快增长”宏观调控措施的同时，持续保持了城市市政公用设施建设规模合理增长的趋势。根据国家统计局投资统计月报数据，2007年各月份之间虽有波动，但城市市政公用设施建设投资，一直低于城镇固定资产投资增幅，全年总体处于正常增长范围。2007年全国共完成城镇市政公用设施投资9552亿元，同比增幅22.3%%，比全国城镇固定资产投资25.8％的增幅低3.5个百分点。保持了合理增长的趋势。

第二，在认真执行“有保有压”方针的过程中，继续加快了城市市政公用设施结构调整的步伐。根据国家统计局固定资产投资统计月报数据，2007年，集中供热和公共交通设施投资，分别比去年同期增长34.8%和26%；污水处理、环境卫生管理（含垃圾处理）和城市绿化管理投资，分别比上年增长了25％、35.9%和24.7％。以上五项设施投资增幅，均高于城镇市政公用设施22.3％的总体增幅。在投资上体现了“有保有压”，体现了向节能减排降耗、改善城市人居环境、提高城市综合承载能力方面倾斜。

第三，以改善城镇人居环境基本条件为重点，全面提高了城市市政公用设施产品与服务的供给能力。根据建设部2007年城市建设统计快报，相关数据如下：

——城市用水普及率可达到89.74%，比2006年增加3.07个百分点。城市燃气普及率可达到80.76%，比2006年增加1.65个百分点。集中供热面积可达到28.5亿平方米，比2006年增加1.91亿平方米。

——城市道路长度可达到25.5万公里，比2006年增加1.36万公里。每万人拥有公共交通车辆可达9.15标台，比2006年增加0.1标台。特别是在“优先发展城市公共交通”和“城市公共交通一体化”政策的引导下，城市轨道交通设施的规划和建设提速明显，据统计，仅15个城市近期规划的轨道交通线路总长度就达1500多公里。

——城市污水处理率可达到59%，比2006年提高3.33个百分点；城市污水日处理能力可达到7000万立方米，日增加600多万立方米，增长幅度可达到9%左右。河南、江苏两省，至2007年末，所有县以上城镇均建成了污水处理厂。

——污水再生利用预计总量达10亿立方米以上。

——城市生活垃圾无害化处理率可达到56％，比2006年提高3.85个百分点；城市建成区绿化覆盖率可达到36%，比2006年增加0.89个百分点；城市人均公共绿地面积可达到8.6平方米，比2006年增加0.3平方米。

另外，2007年，供水技术水平和水质质量有了新提高；燃气供应设施服务范围有了新拓展；集中供热改革和热计量试点工作有了新进展。

认识深化

2007年社会各界对市政公用设施建设理论认识有所深化，两个较有影响的理论认识问题是关于“总体短缺”与“合理增长”问题以及“政府负责提供”与“运用市场机制”问题。

关于“总体短缺”与“合理增长”问题的探讨可以简单地归纳为以下三个方面：

第一，市政公用设施产品与服务的“总体短缺”状况是客观存在的事实，并且，这种“总体短缺”状况还将长期存在。

第二，城市市政公用设施在总体短缺的情况下，也要合理增长。

第三，要保持市政公用设施建设“合理增长”，关键在各级政府：

1．地方政府必须从大局出发，严格贯彻执行宏观调控政策措施，不能以“总体短缺”为由，搞违背规律的“形象”、“政绩”工程，要从实际情况出发，力求“合理增长”。

2．城市政府必须从自身经济和财政等实际状况出发，量力而行，尽力而为。坚持政府主导、社会参与、民主决策的原则，把提供市政公用产品与服务的公共支出纳入地方预算，逐步适当增加公共支出比重。

3．城市政府必须防止以“市政公用设施建设适当超前”为借口扩大投资规模。确有必要的“适当超前”，也必须科学论证和充分发扬民主。

4．“合理增长”要有一些参考指标来引导。国家有关部门应该研究提出全国和不同地区在不同时期、不同情况下的城市市政公用设施建设合理增长的定量和定性参考标准。各级地方城市政府也应这样做。

关于“政府负责提供”与“运用市场机制”问题的探讨，主要包括以下内容：

因为城市市政公用设施提供的产品与服务，其生产供应和使用消费，都具有公共或准公共产品与服务的特点。一方面，如果像私人产品那样完全市场化地靠市场提供，虽然有效率，但经验证明会出现不公平和不安全问题；另一方面，如果政府完全抛开市场或舍弃市场机制直接提供，看似能够维持社会公平和保证公共安全，但却难以防止低效率。

为此，有人提出，第一，我国城市政府应当承担提供市政公用产品与服务的责任；第二，政府提供市政公用产品与服务必须引入市场机制。第三，政府提供和引入市场机制，二者相互依存，不可分割。以上三点共同构成中国城市市政公用设施建设发展的基本框架。

这里所说的“政府负责提供”，主要是指政府负责编制和监督实施市政公用产品与服务的发展（生产供应和使用消费）规划；依法制定和监督执行质量标准；遵循经济规律和公平、公正原则，按照不同地区、不同时期、不同阶段社会生产力发展水平，制定指导或指令性供应和消费价格；运用市场机制，一方面公正公平地从生产供应者那里购买或签订特许经营合同委托生产市政公用产品与服务，另一方面，运用税收、行政性收费、指导性或指令性价格等价值补偿形式，公正公平地提供给全社会每一个使用消费者。在这个过程中，政府不仅仅是单纯的“经济调节”者，也不仅仅是单纯的“市场监管”者，而更重要的是一个处于生产供应者和使用消费者之间的没有丝毫利润或特殊利益的“公共服务”者。

这里所说的“引入市场机制”，最根本的是遵循经济规律，对于生产供应者和使用消费者，都实行等价交换原则，创造公平竞争条件和平等消费环境，千方百计降低成本和提高效率，保障生产供应与使用消费之间良性循环。

在“政府负责提供”和“运用市场机制”之间，特许经营制度是政府与生产供应者之间权责利法律关系的一种制度设计。

以上这些观点，会对今后的城市市政公用设施建设产生影响。

挑战严峻

均等化地提供市政公用产品与服务；确保实现节能减排目标；加强应急预案管理，确保市政公用设施安全运行；提高现有市政公用设施利用效率和产品服务质量；加强城乡统筹和协调发展。

第一个挑战，关于均等化地提供市政公用产品与服务的问题。均等化地提供市政公用产品与服务，其基本依据是市政公用产品与服务客观上具有的公共性，其重点是“均等”，其核心是“提供”，其主体是城市政府。这是第一个问题、困难、任务，也叫挑战。

第二个挑战，关于确保实现节能减排目标的问题。“十一五”期间，不仅城镇中新建、在建的住宅和公共建筑要强制推行节能设计标准，对已有建筑也要进行节能改造，北方城市还要同时结合进行供热体制改革。按照党中央国务院《节能减排综合性工作方案》的要求，“十一五”期间，新增城市污水日处理能力4500万吨、形成COD削减能力300万吨，今明两年首先在36个大中城市实现全部污水的收集和处理。这又是第二个问题、困难、任务，也叫挑战。第三个挑战，关于加强应急预案管理，确保市政公用设施安全运行的问题。2007年5月，太湖暴发蓝藻，水源地水质遭受污染，给群众生活带来很大影响。2008年初，许多南方省市城镇遭受较长时间罕见的冻雨和暴雪灾害，在大面积电力中断的情况下，一些城市的供水、供气、公共交通等市政公用设施能够在最短时间内基本恢复正常，保证群众基本生活需要，维护了城市基本稳定，最重要的一条经验是，防灾抗灾应急预案发挥了重要作用。

近几年，虽然我国城市市政公用设施安全保障开始受到重视，但水平还不高；许多城市市政公用设施已进入事故“易发期”；另外，难以预料的自然灾害也进入多发期。现在看，许多城市确保市政公用设施安全运行的挑战也很严峻。

第四个挑战，关于提高现有市政公用设施利用效率和产品服务质量的问题。目前，我国城镇中存量市政公用产品与服务浪费很大（比如有些城镇因管网不配套致使设施的供水能力长期闲置，有的水厂综合供水漏失率超过20%以上，有的水质不合格。又如一些城镇污水处理设施不能满负荷运转，污水处理深度不达标。还有的城镇不适度地过分超前搞美化、亮化，造成有限资源的过度消耗）；直到今天，一些地方仍存在重地上轻地下、重新建轻维护的现象。按照党中央国务院要求，必须转变城镇发展模式和市政公用设施增长方式，充分发挥现有设施能力和效率，提高现有产品服务质量；必须继续贯彻有保有压方针，严肃查处不切实际的形象、政绩工程，做到警钟长鸣，常抓不懈。这个任务也十分艰巨。

第五个挑战，关于加强城乡统筹和协调发展的问题。新修订的城乡规划法，把城乡统筹以法律形式固定下来，使城市支持农村、工业反哺农业、建设社会主义新农村更有了法律保证。怎样做到城乡统筹兼顾？最可行和最有效的做法，一是缩小每一个城市建成区和非建成区之间的差距，市政公用设施尽量向城外延伸，对城市周边地区、城乡结合部、城中村等区域，在供水、垃圾处理、污水处理、公共交通等方面统筹规划，共建共享。二是努力解决好城镇集群发展区域内的城乡统筹问题。三是还要按照精简和效能的原则，因地制宜推进城乡统筹协调发展中管理体制、运行机制的改革和建设。（作者说明：1．本文所称城市市政公用设施，是指城市供水、供气、供热、公共交通等公用设施；城市道路、桥涵、排水、污水处理、防洪、照明等市政设施；城市市容、公共场所和公厕保洁、垃圾和粪便清运处理等环境卫生设施；城市园林、绿化等设施。2．本文使用的数据，均为有关部门2007年统计预计数。其中，“用水普及率”、“燃气普及率”、“每万人拥有公交车标台”和“人均公园绿地面积”均含暂住人口，往年设施水平计算均不含暂住人口）。

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