随着城市化进程的加快，蔡甸区被征用耕地逐年增多，失地农民数量呈快速上升的趋势。这些失去土地的农民普遍存在着社会保障无着落、征地补偿费低以及就业难等问题，影响了社会稳定和经济快速发展。如何合理、妥善地安置失地农民，为其提供有效的社会保障，不仅事关失地农民自身的利益，同时也关系到整个社会的稳定和和谐社会的建设。所以，如何落实科学发展观，研究失地农民社会保障问题，不仅具有社会意义，同样具有政治意义。为此，我们对全区失地农民社会保障情况作了专题调研，形成调研报告如下： 一、基本情况蔡甸区总面积1093.57平方公里，耕地面积398360亩，下辖6个街道办事处、2镇1乡及洪北农业示范区管委会、桐湖农场办事处和蔡甸经济开发区，户籍人口446549人，其中农业人口326648人，占总人口的73.15%。 近年来，蔡甸区委、区政府提出了“以科学发展观统领经济社会发展全局，坚定不移地实施东部开发战略，促进东、中、西部协调发展，努力把蔡甸建设成武汉西部城市现代工业集聚区、都市农业生态区、华中物流中心区、旅游休闲度假区为一体的富裕、和谐、秀美的新蔡甸”的发展战略，取得了显著成效。2007年，全区城镇在岗职工人均年收入14356元，增长15.4%，农村人均年收入5352元，增长12.1%。截至2008年底，全区被征地面积达45030.9亩，涉及蔡甸、奓山、大集、永安、张湾和索河等6个街镇的92个村，失地农民15036户、29969人。 从2006年开始，蔡甸区开展了被征地农民基本生活保障工作，对本区内、经有征地批准权的人民政府批准、征用有承包经营权的土地后，农民人均占有承包经营土地在0.3亩以下、且家庭人均纯收入低于农村居民人均纯收入的、女年满55周岁、男年满60周岁的被征地农民（即“5560人员”）提供基本生活保障，由市区财政按每人每年800元的标准发放基本生活保障费。目前，全区有4407户5242人享受了“5560”基本生活补贴，共计发放征地基本生活保障金944万元，其中市财政负担 581万元，区财政匹配363万元。二、失地农民生活现状、存在的问题及原因分析 从失地农民的生存现状来看，大体可分为三类：一是经济收入较丰厚，生活水平有较大提高。这部分农民占10%。他们多半居住在集镇边缘，文化程度较高，接收信息多，市场观念强，有一定的经营之道。他们利用征地补偿费从事一些经营项目，有的甚至当上了小老板，经济状况有了较大改观。二是有比较稳定的收入，没有因失地影响生活。这部分农民占20%。他们有的外出打工，有的进入本地乡镇企业，有的做一点小本生意，有一定的收入来源，生活较为稳定。三是没有稳定的收入，失去土地后生活较为困难。这部分农民占70%。他们中一些家庭主要劳动力年龄偏大，既没有其他技能，文化水平又低，有的还市区了劳动能力，有的长期患病，有的子女上学，负担极重，失去土地后收入生活较为困难。一方面，农民失去土地后，大部分人生活水平下降，而另一方面，失地农民“农转非”后由于其“非城非农”的特殊身份，使得他们既享受不了城镇职工的社保政策，又享受不了国家系列惠农政策。在生活困难的“农转非”失地农民中，只有10%的人办理了城镇低保，而有95%的人只能享受农村合作医疗。根据调查分析，造成大多数失地农民生活困难的原因，主要有以下几种：一是征地补偿费偏低 。根据鄂政发[2005]11号文和蔡政[2005]24号文，蔡甸区征用土地的补助标准为每亩19480-22100元，其中，征地补偿费为每亩9000-11000元，安置补助费为每亩10000元，青苗补偿费为每亩480-1100元。而全区农村居民的人均生活消费支出为4205元，城镇居民的消费支出更高达5748元。看起来数额较大的补偿款其实仅能维持几年的基本生活，况且随着被城市化，他们的生活成本无疑将增多。按照湖北省2005年4月开始实施的《湖北省征地补偿最低标准》规定：全省分为6类地区，土地补偿费为该耕地被征收前3年平均年产值的8至10倍；征收耕地的安置补助费，按照需要安置的被征地农业人口数计算。但是，由于现在的征地补偿比相应的土地年产值要低，80%失地农民对征地不满意，不愿意土地被征用。失地农民已经失去了基本的生产资料，不再能从土地上获得收益。征地补偿是农民失去土地后重建家园、参加社会保障和再就业或创业的基础。由于征地补偿偏低，他们根本没法抽出钱来参加社会保障。 二是失地农民就业困难，没有就业保障 。据调查，85%以上的被征地农民认为找到一份合适的工作的难度较大。失地农民就业困难的原因是多方面的，其中失地农民文化素质较低是就业难的首要原因，目前失地农民的文化素质不能适应工厂、企业的招工要求，而那些文化水平低、年龄偏大、无一技之长的劳动力就更难找到工作，即使找到就业机会也只能从事耗体力、报酬低、稳定性差的简单劳动。此外，政府在解决失地农民的就业问题上缺位，是失地农民就业困难的另一个原因。事实上，被征地农民基本上没有得到就业安排，也没有得到就业安置补助费，失地农民的再就业权益得不到保障。即使安排了工作，也只是安排到社区做清洁工人、保安人员，而且工资低、数量有限。在安排这些人员就业时，也有很大的随意性。三是现有失地农民社会保障层次低 。首先，社会保障机制不健全。现行农村的社会保障是以家庭保障为主，土地是他们赖以生存的根本保障。“劳动是财富之父，土地是财富之母。”土地对农民具有社会保障功能，农民失去了土地，也就失去了保障。失去最后保障手段的农民本应该拿着土地补偿金从一个保障体系进入到另一个保障体系之中。可是，目前的实际情况是，有关部门并没有将失地农民作为原城镇居民对待，将其纳入到城镇居民的社会保障体系之中。失地农民参加最多的是新型农村合作医疗，没有城镇居民所享有的养老保险、失业保险等其他保障项目。既没有工作，又没有社会保障，种种问题和现实仍然使他们不安。其次，保障水平低，难以满足失地农民基本生活需求。除了部分经济条件较好的被征地农民觉得无所谓外，大多数人反映保障水平跟不上物价的上涨。靠每年800元的基本生活保障金解决基本生活都困难，如果生病或遇到灾害则无能为力，特别是子女就学不堪重负，年纪轻点可以进企业赚钱贴补生活，缺乏劳动力的老人和就业困难的人来说，只能节衣缩食，赖以度日。四是农村养老保障功能弱化 。土地是农民养老的本钱，农民失去了土地，也就失去了养老的本钱。农村另一种非正规保障模式是子女赡养保障，但自从我国实行计划生育以来，农村的家庭结构发生了变化，子女逐渐减少，“421”式的家庭逐渐增多，这意味着一个独生子女在成年后将不得不为4－6位老人养老。这无论是经济上，还是在时间和精力上都将难以承受。 现代价值观念对家庭内聚力造成一定的冲击，使家庭赡养暴露出来的问题日益严重。人们更多地追求自我价值的实现，对“孝道”的理解似乎淡了许多，“崇老文化”失去其经济基础。而人口老龄化、家庭结构小型化以及人们工作方式的不同又不断弱化农村家庭的实际养老保障能力。另外，农民对“养儿防老”的观念也逐渐弱化。调查数据表明，只有15.7%的农民将来养老靠子女。除此之外， 16岁以下的被抚养人员没有生活保障，60岁以上老人的保障水平低，16岁以上、60岁以下的失地劳动力基本上得到一次性货币安置，没有生活保障，而且这些人员一般面临着赡养父母、抚养子女的沉重负担，再加上找工作困难，有些失地劳动力找不到合适的工作，没有生活来源，自己的生活问题都解决不了，更不用说赡养父母，甚至还要靠父母的养老金生活。 三、解决失地农民社会保障问题的几点建议 党的十七大提出的开展深入学习实践科学发展观活动的战略决策，为在当前国际金融危机和世界经济衰退大环境下做好保增长、保民生、保稳定提供了坚实保证。根据科学发展的要求，政府部门应该坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展理念，促进经济社会和人的全面发展，按照“统筹城乡发展、提出区域发展、统筹经济社会发展、统筹人和自然和谐发展”的要求积极推进失地农民社会保障工作。 1、将失地农民纳入城市社会保障体系。 农民失去土地，土地对农民的社会保障功能将不复存在，在目前土地征用制度还未彻底改变的客观条件下，只能用社会保障来缓解对失地农民的亏欠。实际上，失去全部土地的农民本身是“新市民”，和城市居民面临一样的市场风险。因此，我们着力将他们纳入城镇社会保障体系，建立一个包括失地农民在内的城镇社会保障体系，并且作为推进城市化的重要举措，使失地农民在一定时期内得到基本的生活保障，以解除农民的后顾之忧和有利于经济社会的稳定发展。 （1）科学确定失地农民社会保障的内容。对失地农民的社会保障要有区别、有重点地加以实施。遵循这一原则，建立失地农民社会保障制度的总体思路是，根据失地农民迫切要求，建立符合失地农民现实要求的、与我市经济社会发展水平相适应的社会保障制度。失地农民目前最迫切需要的是：最低生活保障、养老保险、有一份工作、医疗保险。因此，失地农民的社会保障制度包括了失地农民最低生活保障制度、失地农民养老保险、失地农民医疗保险和就业扶持四个方面。 （2）科学制定失地农民社会保障基金的筹集渠道。对历史遗留下来的失地农民保障问题，保障基金按照国家、村集体经济组织、个人三方面合理分担的原则筹集。政府承担的部分从国有土地出让收入和增值受益中列支以及安排专项财政拨款；集体承担部分从土地补偿费和集体经济积累中提取，失地农民个人缴纳的部分可视其具体经济状况在安置补助费中扣除。失地农民在各类企业就业后，必须按照规定缴纳城镇职工基本养老保险费。除了养老保险外，还以征地补偿费的一部分，为失地农民缴纳医疗保险金，解决他们的医疗问题，减少失地农民看不起病的困难。对新征地农民，则由征地方一次性为其缴纳一定年限的社会保险费(包括养老保险和医疗保险)。 （3）科学制定失地农民社会保障的模式。考虑到社会统筹体现公平和社会供给性以及国家的基本保障义务，个人账户体现效率和保障水平以及个人缴费义务，失地农民社会保障实行社会统筹和个人账户相结合的模式。社会统筹的水平不低于耕种的收益和城镇居民最低生活保障金中的较高值，这是经济补偿政策的底线，也是建立失地农民保障制度的最低成本线；同时为每一位失地农民建立个人账户，按照权利和义务对等的原则，设计不同的缴费标准，根据集体和个人缴费的不同得到不同的保障，缴费水平可以较低但有下限，并鼓励多缴费。 2、建立失地农民的就业扶持政策。 农民在失去土地之后，要想获得永续的社会保障就离不开自身的就业。长期以来，我国的农民由于缺乏受教育和培训的机会，文化素质和知识技能较低，思想观念不适应形势的发展，在市场中竞争力差，处于弱势地位。为了增强失地农民的竞争力，政府对失地农民采取了积极的就业扶持政策。 首先，采取措施提高农村劳动力素质。根据本地农民的实际情况和企业用工的要求，充分利用现有教育资源，充分调动全社会的力量，发挥大专院校、职业中学、技工学校和各职能部门的培训能力，把劳动保障、农业、水利、科技、建设、社会团体等有关部门和行业现有的培训基地确定为农村劳动力转移培训机构，落实培训职责和任务，形成工作合力，大力开展农村劳动力转移培训，提高失地农民就业竞争能力，开展以多渠道、多形式的农村劳动力就业培训，通过培训推动农村劳动力由“体力型”逐步向“技能型”、“智能型”转变，增强他们的就业能力和自身素质，增强就业本领，以适应竞争日益激烈的就业市场，努力促进其上岗就业。 其次，为失地农民创造一个良好的就业环境。在让农民工与城镇职工享受同样待遇的同时，还给予政策倾斜，如消除就业歧视，税收贷款优惠，失地农民就业优先安置，奖励安置失地农民就业的企业等政策。另外，区、乡、村三级通过兴办集体企业、乡镇企业和村级企业，优先安置失地农民就业。随着城市化的加速推进，失地农民的问题会日趋尖锐，必然要求政府走在解决失地农民问题的最前沿。在新形势下，农村社会保障工作，特别是被征地农民保障社会保障工作，在统筹城乡一体化社保体系建设，促进“两型社会”建设方面面临着新的机遇和挑战，更应责无旁贷地深入学习实践科学发展观，努力提高执行意识、效能意识、服务意识、自律意识和协调意识，坚定发展信心，变压力为动力，化挑战为机遇，迎难而上，破解难题，真正达到党员干部受教育、科学发展上水平、人民群众得实惠的要求。
