黄河防洪新理念刍议（崔庆瑞,石怀伦,王垂井）

黄河以其水少、沙多、水沙不平衡为主要特点，是历史上难以治理的河流之一。泥沙的不断淤积，使黄河下游河床逐年抬高，平摊流量相应减小。实行水量统一调度以来，黄河基本上保持了维持其健康生命的需水量，经过多次调水调沙及生产运行，平摊流量有所增加，黄河的生命力得以恢复。但黄河作为多泥沙河流的基本特性没有改变，水少、沙多、水沙不平衡仍是黄河治理中的主要问题，对泥沙的治理只能以空间换时间，依靠现有的工程手段无法控制自然、根治黄河水害。21世纪，黄河治理与开发应进行战略性调整，转变传统的防洪观念，树立防洪新理念，积极主动应对黄河洪水，使黄河更好地为人类服务。

1洪水治理

黄河洪水具有两重性。一方面，洪水的发生会给沿黄人民群众生活、工农业生产带来不可估量的损失，造成人力、物力、财力资源的极大破坏；另一方面，黄河洪水作为资源，是水资源的重要补给形式，是改善生态环境的重要条件，无论从水资源供给或冲沙来看，汛期洪水都是资源。黄河防洪要辩证地看待洪水，积极通过黄河防洪工程抗御洪水，通过引黄涵闸、水库、蓄滞洪区等有效地蓄滞洪水，防止洪水泛滥，确保沿黄群众生活、生产不受损失；同时，也要积极利用洪水资源，对河道内串沟等进行淤积，防止横河、斜河的发生。在黄河治理“上拦下排、两岸分滞”大的治理方略指导下，利用现有的水库、蓄滞洪区、防洪工程等，通过现代化洪水预报手段实现洪水调度方式的转变，提高对洪水的控制、协调和利用能力，适时、适量排泄、蓄滞黄河洪水，补充地下水源，减轻黄河洪水对下游防洪的压力，合理利用水资源，不断改善生态环境。做到中、常洪水保证黄河安全度汛；遇超标准洪水，适时进行排、蓄、调，为洪水留有足够的蓄滞、排泄空间，尽力减轻洪灾损失，实现洪水资源化。在防洪的同时，综合考虑洪水的资源功能和生态环境功能，按照“除害兴利结合、防汛抗旱并举”的思路，适当控制洪水，减少洪水危害，主动适应洪水，积极应对洪水，使黄河洪水向有利的一面发展，实现人水和谐相处。

2引入风险管理机制

洪水风险管理就是综合利用法律、行政、经济、技术、工程和非工程措施，合理调节人与自然、人与人、区域与区域之间的洪水风险利害关系，实现黄河流域整体、长远利益的最大化。1998年长江大水以来，国家加大了对黄河治理开发的力度，改建、整修、加固了许多防洪工程，工程的抗洪能力进一步增强，水库的调蓄能力进一步增加。实践证明，现有防洪工程可有效地控制中、常洪水，但并不等同于消除了洪水风险，一旦遇到超标准洪水，出现坝岸坍塌、堤防滑坡等险情的可能性还是很大的。因此，引入风险管理理念，树立风险管理意识，建立黄河流域协调合理的风险管理体制，完善洪水应急预案，以地方行政首长为核心，全民动员共同承担防汛风险，树立大局观念，综合考虑上下游、左右岸的防汛形势和防洪利害关系，采取法律手段强制实施、行政手段推动落实、经济手段补偿诱导、技术手段决策支持、工程措施与非工程措施有机结合等方式，通过法规保障、资金引导、技术支持、政策调节、强化教育等措施，一旦抗洪抢险需要，迅速把各种社会资源转化为抗洪抢险资源，保障抗洪抢险预案及时、准确落实，尽最大努力减轻流域灾害损失。

3注重大工程建设

建立全社会安全保障体系，注重大工程建设，黄河防洪既要保障沿黄人民群众的生命财产、工农业生产安全，又要在灾后尽快恢复生产、生活秩序，维系社会稳定大局。大工程建设就是在沿黄河流域不仅要对黄河防洪工程、蓄滞洪区、水库等进行改建、整修、加固，提高抗洪强度和抗御洪涝灾害的能力，而且要在沿黄一定范围内修建平原水库等防御洪水、利于灾后重建的工程，实现从单纯的防洪工程建设向沿黄一、二、三线县、乡、村防洪安全保障体系建设的转移，完善应急管理体系，从保障灾民温饱救济型救助体制中走出来，向社会风险分担体制发展，使灾民在短时间内恢复正常生活、生产。在加固现有防洪工程的基础上，建立更高层次的防洪安全保障体系，降低防洪风险，提高风险的承受能力、预见能力、应急能力、抗御能力，突破观念、体制、技术、经济、区域等方面的障碍，在防洪工程体系基础上逐步形成防洪减灾社会化保障体系，通过参加社会保险、增加安全保障资金等多种手段和措施，完善社会安全保障体系建设，实现社会经济的可持续发展。

4从建设走向管理

大规模的防洪工程整修、改建、加固和一期标准化堤防建设已经完成，二期标准化堤防建设正在实施。黄河标准化堤防建设是对未达到2000年设防标准的段落进行加高加固处理，黄河防洪工程的重点应从大规模的防洪工程建设转向加强管理、逐步完善防洪工程现有的防御能力上来，进行更加有效地防洪工程体系建设。对现有防洪能力进行复核，分析防洪工程的防洪风险，针对薄弱环节，利用现有的维修养护经费对工程进行维修养护，保持工程面貌完整，恢复防洪工程的抗洪能力。加强蓄滞洪区防洪工程的管理，完善现代洪水预报、调度系统，建立洪水风险管理体系，加强防汛队伍和职工队伍建设，增加各种非工程措施的资金投入，保证防洪体系全面、完整，为黄河度汛安全奠定坚实地基础。

5建立快速反应机制

为做好防汛抗旱工作，提高防汛抗洪应急反应能力，建立动态防汛基础资料数据库和智能指挥调度系统、完善抢险工料消耗和投资计算便捷的抢险定额、建立流畅的信息传递网络、加大三新技术推广应用力度、配备足够的防汛抢险机械、搞好防汛抢险队伍的培训和演练是非常必要的。国家防总多次组织防洪调度演习，总参组织解放军抗洪专业应急部队抢险演习，省防指针对辖区内可能发生的险情及时组织防汛抢险演练，市、县防指也定期举行防汛队伍的实战演习。国家防总完善了防汛抗旱应急机制，细化了突发水旱灾害的处理程序，提高了应对突发事件的能力。建立快速反应机制，及时防御黄河洪水，迅速控制险情，将灾害损失降到最低限度。

6黄河防汛重在防守

黄河防汛以防为主，流域机构各防汛责任单位根据流域的防汛任务，当年的防汛形势，结合历年来辖区内的险情，汛前及时修订完善防洪预案和洪水调度方案，水文、气象部门加强洪水的预测预报，层层落实行政首长负责制、分级负责制、部门负责制、岗位负责制和技术负责制，规范防汛工作程序，提高应对险情的能力，为减轻灾害损失奠定基础。汛期，按照防洪预案要求，及时安排人员进行巡堤查险、水位测报、工程普查等，发现问题，及时预测发展趋势，采取有效措施加以处理，将问题消灭在萌芽状态。工程措施与非工程措施紧密结合，使防洪工程措施有据可依，防洪决策更具有科学性、实用性和权威性。黄河防汛重在防守，能有效地预防灾害，缩小灾害发生的范围，降低灾害的危害程度，才是最理想的防洪理念。

7加大执法力度

加大水行政执法力度，制止、清除河道内的违章建筑，保护黄河河道不受侵害，彻底废除生产堤，树立长久的防洪理念，牢记“给洪水以出路、水才能给人以生路”和“以人为本”的思想，用人与自然、人与水和谐相处的治水新思路进行防洪治理。加强《水法》、《防洪法》、《河道管理条例》等法律、法规的宣传，根据黄河治理的需求，研究编制洪水泥沙调度、河道治理、水土保持、水资源调度管理、抗洪抢险、入河污染物管理等技术规范，依靠技术规范保障黄河治理的科学性。改善防洪治理措施，保证行洪河道的畅通，保障人民群众生命和财产安全。

黄河防汛应结合社会经济发展和本地实际，更新防洪思路，调整治理规划，促使黄河下游治理与流域综合治理相协调。树立社会经济可持续发展、以人为本、人与自然和谐相处的理念，树立大局意识和防洪新理念。完善防洪预案，多方位研究黄河的治理目标和主要对策。认真贯彻“预防为主”的方针，准确预报，精心调度，快速反应，从容应对，寻求洪水、泥沙、河道、堤防资源化，发掘其社会经济和生态价值，最大限度减少洪涝灾害损失，实现综合效益最大化。

参考文献：[1] 英若智,杜维素.关于防洪新理念的几点思考.南水北调与水利科技,2003.06.

[2] 李坤,王鑫.防洪新理念贯穿防汛全过程.水信息网,2004.8.9

[3] 张大鹏.人水和谐,凸显防洪新理念.安徽日报,2007.8.10

[4] 树立防洪新理念 强化防洪非工程措施的建设.安徽水利网,2004.9.7

作者单位：聊城黄河河务局

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