《中国环境报》：专家谈《水污染防治法》修订中的亮点和难点

水污染损害责任承担规定的一些变化——

在此次修订《水污染防治法》的过程中，很多人大常委会委员提出了加强保障受害者环境、经济和人格权益的民事法律保障机制的建设，这涉及民事法律责任制度的创新问题。但各方面在这一问题上的意见存在比较明显的分歧。新修订的《水污染防治法》对这些分歧性问题做出了不同的规定。

一、不可抗力是否应免责

1996年修订的《水污染防治法》第五十六条规定:“完全由于不可抗拒的自然灾害，并经及时采取合理措施，仍然不能避免造成水污染损失的，免予承担责任。”在此次修订《水污染防治法》时，一些专家认为，这条规定对受害者不公平，因为即使是不可抗拒的自然灾害发生作用，但如果没有企业的排污行为，也就没有受害者的利益损害结果。

专家们在研究美国《清洁水法》和《超级基金法》、欧盟《环境责任指令》、德国《环境责任法》、加拿大《环境保护法》、瑞典《环境保护法》和《环境损害赔偿法》、日本《水污染防治法》、蒙古的《民法典》和《自然环境保护法》、俄罗斯《联邦环境保护法》、印度《公共责任保险法》等国立法之后认为，这些国家基本上都把不可抗力作为排污企业及其保险公司免责的情形。也就是说，我国在1996年修订的《水污染防治法》第五十六条的规定是符合世界立法惯例的。

不过专家们仍指出，上述国家虽然没有强调排污企业及其保险公司在不可抗力情况下的损害赔偿责任，但是强调了国家社会安全保障作用。这些国家的政府通过组建补偿基金、政府财政资金援助和社会补偿等形式来加强对受害者的补偿。于是这部分专家指出，应当在修订《水污染防治法》时采纳这项制度。

另外一些专家则指出，我国政府对包括污染受害的受灾群众实行救助已经很多年了，有了比较成熟的政策机制，没有必要在这一法律中规定法律机制。这一观点得到立法机关的采纳。于是今年2月修订的《水污染防治法》规定:“由于不可抗力造成水污染损害的，免予承担赔偿责任；法律另有规定的除外。”这一条规定中的“不可抗力”实际上就是1996年修订的《水污染防治法》第五十六条规定的“完全由于不可抗拒的自然灾害，并经及时采取合理措施，仍然不能避免造成水污染损失”的情形。由于一些国际环境条约规定了核材料水上运输的绝对无过错责任，即核污染损害是由不可抗力引起的，有关主体也要承担民事赔偿责任。因此，在这一条同时规定了“法律另有规定的除外”的限制条件。

二、受害人的行为导致损失的情况下，排污单位是否免责

1996年修订的《水污染防治法》第五十五条规定:“水污染损失由受害者自身的责任所引起的，排污单位不承担责任。”针对这一条款的规定，专家们认为，此条规定对受害者不公平。如农民在不知情的情况下，把表面无异常的河、沟、渠、湖泊水引进农田，最终造成损害，由于农民是通过自己的行为引进污水最终受害，依照此条的规定，则无法拿到赔偿。一些基层法院在审理中还基于“农民引进表面无异常的污水进行灌溉或者养殖应当事先监测而没有监测”的理由判决农民败诉。

有些专家们提出，水环境监测的责任在地方环保部门和排污企业，如果他们没有公告或者提醒，一方面说明地方环保部门和排污企业有过错，另一方面说明水是可以为农民引用的。在这种情况下，农民引用水的无过错行为造成了自身的损害，应由排污方承担民事责任。

这一观点得到了新修订的《水污染防治法》的采纳:“污染损害是由受害人故意造成的，排污方不承担责任。”此款还规定“水污染损害是由受害人重大过失造成的，可以减轻排污方的赔偿责任”，实际上加重了排污企业的监管义务和法律责任。按照这一条款的规定，污染损害如果由受害人的轻微过失造成的，排污企业应当承担全部责任；污染损害如果由受害人的重大过失造成的，排污企业应当承担一定的责任。绝大多数学者认为，这一规定是对中国也是对世界环境法律责任理论和实践的一大突破。

三、第三人的行为导致损失的责任承担

1996年修订的《水污染防治法》第五十五条规定:“水污染损失由第三者故意或者过失所引起的，第三者应当承担责任。”在专家座谈会上，专家们认为，这条规定与国外典型立法关于“第三人”责任的规定是一致的，但在中国，很多情况下第三人故意或者过失造成环境损害但无力赔偿的情况时有发生，而目前社会保障的法制机制不健全。因此，在这种情况下，受害人的权益得不到保障或者无法得到充分的保障。

为了充分地保护受害者的利益，一些专家提出，第三人的危害行为得逞往往与排污企业的内部监控、巡查机制不健全有关，因此，应当建立排污企业和第三人的连带责任，即“水污染损害是由第三人故意或者过失造成的，排污方承担赔偿责任后，有权向第三人追偿”。这些专家认为，这样规定会进一步强化企业的内部监控义务，是对中国环境民事责任制度的又一大创新。

不过，一些传统的民法专家和环境法专家持反对态度。他们认为，这种连带责任的主张虽然有利于保护受害者的利益，却不利于保护排污企业的利益，不符合传统民法的原理，因为第三人和排污者之间既不会事先签署环境侵权连带责任约定的合同，也不会构成对受害者的共同污染侵权行为。

立法机关突破传统的法理，做出了创新性的规定。新修订的《水污染防治法》第八十五条第四款规定:“水污染损害是由第三人造成的，排污方承担赔偿责任后，有权向第三人追偿。”一些法学学者分析认为，不加大企业的环境责任，水污染问题就不可能得到真正解决。《水污染防治法》的这次修订，也有利于调整产业结构，把一些不利于环境保护的企业逐出局。

四、排污方和受害人的混合过错导致损失，责任如何承担

1996年修订的《水污染防治法》没有规定排污方和受害人的混合过错导致损失如何处理的情况。在有关专家座谈会上，专家们普遍认为，《民法通则》、《环境保护法》、《水污染防治法》规定的环境污染无过错责任原则并不排除过错责任。一些专家指出，如果受害人的故意损害行为和排污方的过错共同导致损害的发生，可以考虑由双方分担损失。这种观点得到了广泛的认可。但是一些学者认为，这种观点虽然合理，但已被《民法通则》明确采纳了，没有必要再专门做出规定。新修订的《水污染防治法》考虑到了这种情况，没有规定混合过错情况下的污染损害责任。

综上所述，《水污染防治法》的此次修订，在法律责任方面既继承了以前法律创设的一些好制度，又做出了一些创新。继承和创新的一个明显进步之处在于立法者既强调科学发展观的指导地位，又强调了保护弱势群体、促进社会和谐的重要性。

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