摘要：从2010年中央经济会议上可以看出，未来我国将极力推进垄断性行业的体制改革。文章旨在分析烟草行业的专卖体制，为其他行业的垄断体制改革提供借鉴。我国烟草专卖体制存在着自身的优点和缺点，在优点方面，主要体现为可控性、可调性和安全性；而在缺点方面，主要是市场配置不优化、企业积极性不高。为此，我国烟草行业必须要顺应时代发展大潮流，进行体制改革，改革的方向是“放活”与“抓严”，两手都要硬，既要适当放权，增强企业生机活力，又要严格监督，确保安全可控。
关键词：烟草专卖；体制改革；管制
2009年12月5日召开的中央经济工作会议将2010年经济发展定调为“促转变”，其中明确指出要“推进垄断性行业体制改革”。实践中，我国的垄断行业涉及到了能源、通信、交通等多个领域，其中，实行严格专卖控制的就有烟草、食盐等多个行业。
一、我国烟草管理体制概述
（一）我国烟草管理体制现状
我国烟草管理是由《中华人民共和国烟草专卖法》（1991年6月29日通过）、《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》（1997年7月3日通过）、《烟草专卖行政处罚程序规定》（1998年9月2日发布）、《烟草专卖品准运证管理办法》（2002年7月1日实施）、《烟草专卖许可证管理办法》（2007年3月7日）等一系列法律法规组成的完整法律体系，并成立国家烟草专卖局和中国烟草总公司，实行“统一领导、垂直管理、专卖专营”的管理体制。
（二）我国烟草管理体制特点
1、产业链的全程管制。我国烟草专卖体制实现了对烟草的生产、销售和进出口业务的全面垄断，从烟草生产环节来看，企业必须严格按照国家下达的生产计划量进行生产，同时，国家对落后烟草生产企业进行淘汰制，淘汰技术落后、工艺滞后的企业；从原材料采购来看，国家严格控制烟叶的种植，按照良种化、区域化、规范化的原则制定种植计划，同时，烟草公司或其委托单位依法统一收购烟叶，并对烟农实行档案记录等严格管理；从销售环节来看，烟草生产企业并不直接面对最终顾客，它们通过商贸公司进行批发或者零售，国家对烟草品牌和价格实行严格控制，生产和批发零售企业也没有价格决定权。由此可以看出，我国对烟草整个产业链实行严格的管制，控制力度非常强。
2、纵横集合的管制机构设置。从烟草管理体制来看，我国实行纵向管理与横向管理相结合的体制，具体来讲，烟草专卖行政主管部门受上一级烟草专卖行政主管部门和本级人民政府的双重领导，但以上一级烟草专卖行政主管部门的领导为主。这样的管理体制，一方面可以确保从中央到地方的政策一致性和执行力，另一方面，可以充分发挥地方政府职能作用，协助实现对烟草专卖体制的维护和有关违法现象的打击。
3、完善的管理措施与手段。我国已形成了一套完整的烟草管理体系，其中，最突出的措施是建立许可证管理制度，包括烟草专卖生产许可证、烟草专卖批发企业许可证、烟草专卖零售许可证以及烟草专卖准运证等。通过这些管理措施，确保了对企业、批发商、零售商管理以及对违法生产、销售单位和个人的处理。
二、我国烟草专卖体制的优点与缺点
（一）我国烟草专卖体制的优点
1、安全性。“吸烟有害身体健康”已经得到广大医学专家的技术支持，得到广大民众的认同。然而，也许许多人并没有意识到：不同技术标准、生产工艺生产的烟草，其危害程度大不相同。如果国家放松了对烟草行业的管制，对全民健康造成的不良后果可想而知，有些企业在面对利益时，可能会置民众的健康于不顾。
2、可控性。烟草是一种特殊商品，它一方面具有成瘾性，另一方面，可以列入居民普遍消费品行业。因此，如果将烟草行业完全市场化，国家可能会失去对其的控制，后果是：一方面，私营性质的企业为了追求利益最大化，必然通过各种手段和途径加大对烟草产品的宣传和推销力度，中国的烟民数量会急剧增加；另一方面，企业之间的竞争会日趋白热化，有可能出现价格战的问题，烟草产品会出现两极严重分化的局面，即低廉劣质的产品和高档昂贵的奢侈品，这显然不利于对弱势群体的保护。尽管当前我国烟草产品价格也存在高低之分，但是，非常低廉的烟草国家在逐步取消，而中档产品的价格一直维持在原价不变，这充分考虑了普通民众的消费水平和能力。
3、可调性。在严格控制的烟草专卖体制下，政府可以进行政策性调控，例如，政府可以通过财政转移支付，实现烟草专卖税收向由吸烟引发的疾病医疗方面倾斜支持。政府还可以按照国家宏观经济政策发展，尤其是三农建设方面的要求，加大对烟农的补贴或补助力度，提高烟农收入和改善生活状况。
（二）我国烟草专卖体制的缺点
1、市场资源配置不够优化。市场资源配置实际上是指行业内企业的分布状况，如果行业内企业过多，那么不能形成规模发展效应；相反，如果行业企业过少，容易形成垄断，不利于竞争。从2009年发布的《世界烟草发展报告》来看，菲莫国际公司、英美烟草公司、日本烟草公司、帝国烟草公司四大跨国企业占据了全球41％的市场份额，而我国的任何一家烟草公司在全球市场份额比例都是微乎其微。显然，这与我国专卖管理体制有着直接的关系，企业之间不能依靠资金、管理、技术等优势进行吞并、合作，而依据政府指令进行改革重组，难以发挥较优化的市场资源配置。
2、企业运营效率不高。在我国烟草专卖体制下，烟草生产企业、批发零售企业都没有产品定价权，也不能自行决定年度生产数量，在技术研发、品牌推广等方面也没有较大的自主权，基本上是按照有关部门的计划进行被动生产。在这种背景下，企业的生产自主性、积极性、创造性几乎完全被抹杀，同时，由于人员不断增多，单位员工的生产效率非常低。
3、地方政府保护主义严重。由于我国实行中央与地方分税制，烟草税收在地方财政收入中占了非常重要的地位。以云南省为例，多年来，烟草行业的税收一直占政府财政收入的70％左右。在这种背景下，地方政府一方面着力培育当地烟草生产企业，并构建地方特色的烟草批发市场格局。另一方面，个别地方政府出于自我保护的理念，在烟草供应方面设置障碍，避免外地或国外烟草大量涌入本地市场，并为本地烟草企业创造许多有利条件。这实际上是非常有害的，从短期来看，地方政府财政收入可能会有所增加，但从长期来看，有损良性市场竞争氛围的培育，降低了企业优化管理、增强竞争的意识。
4、一定程度上损害民众利益。在当前烟草专卖体制下，众所周知，烟草专卖管理局和烟草公司的员工获得非常高的工资福利，而烟草公司却出现每年约30％的亏损面。实际上，从烟草专卖局角度来看，它们存在一定的寻租问题，通过烟草专卖许可证、营运许可证、生产许可证等对烟草企业进行层层设租，获取高额利润；从烟草企业角度来看，通过垄断性原材料收购、固定烟草价格等方式，挤压民众利益而扩大企业自身利益。从这个层面来讲，当前的烟草专卖体制损害了民众的利益。
三、未来我国烟草管理体制发展对策与建议
（一）我国烟草体制改革的基本原则
1、渐进性原则。日本在1898年建立了烟叶专卖制度，并在1904年完善了烟草专卖体制，一直维持到1984年。随着美国要求市场对外开放，1985年取消了烟草专卖制度。从整个日本改革过程来看，基本上选择了一种渐进的、有过渡期的模式，这对我国烟草专卖体制改革具有重要的借鉴。我国烟草行业涉及到方方面面的利益，如果采取休克式的改革，将可能对地方经济发展和群众生产生活造成较大的波动，不利于地区稳定。
2、安全性原则。近年来，我国一直追求“以人为本”的治国之策，从国家层面上讲，群众利益是第一位的。因此，未来不论烟草管理体制如何改革，维护群众利益、保障百姓健康安全是第一位的。从这个意义上讲，我国烟草体制必须确保烟草的安全性、健康性发展导向。
3、可控性原则。国家一旦对烟草失去控制，那么由于其可成瘾性，极有可能成为一些不负社会责任的企业所利用，用来操作群众，攫取高额利润。同时，如果国家失去控制力，那么将势必会使税收降低，但仍然要付出高额的医疗等社会成本，国家负担将会日益增大。
（二）我国烟草专卖体制改革的方向和策略
概括来讲，我国烟草专卖体制的改革方向可以界定为“放活”与“抓严”两条主线。这实际上并不矛盾，一方面，应该适当放权给企业，使其具有一定的经营自主权，构建开放、透明的市场，并维护良好的竞争秩序；另一方面，必须确保实行严格的监管，在烟草技术标准、合格生产等方面进行严格管理，确保维护群众的健康和利益。
1、增强企业生机活力。我国烟草专卖体制改革的首要任务就是激活行业内的企业。具体策略包括：
第一，打造市场竞争机制。企业与市场的关系类似于“鱼和水”的关系，因此，我国必须取消计划性生产指令，实现政企分开。同时，要改变当前地方保护主义，实现全国范围的统一大市场、大流通，建设一个开放、竞争、有序的全国统一市场，为企业创造良好的竞争平台。
第二，实现企业的改革重组。针对当前我国烟草行业规模化生产不足的问题，创造条件，引导企业之间实现兼并重组，重点扶持一些技术先进、具有发展潜力的大企业、大集团，鼓励其做大做强，并逐渐走出国门，参与世界范围内的竞争。同时，进行烟草企业产权改革，将原本的国有独资形式转变为国有控股、民营资本参与的新模式，积极引入社会资本，注入新鲜的管理“血液”。
第三，优化企业内部管理。首先，建立完善的公司治理结构，建立健全职业经理人制度，实现对企业高层管理者的权力制衡，尤其是实现对企业“一把手”的权力制约。其次，改变当前烟草企业人浮于事、人员富余问题，精简企业人员数量，确保实现高效运转。再次，引导激励企业积极参与技术研发，不断开发上瘾程度低、危害小的烟草产品。最后，完善企业质量管理体系，确保产品的质量过关。
2、实行对烟草严格监管。在下放烟草经营自主权的同时，要进行严格的监督和管理，确保市场的有序、依法运行。具体策略包括：
第一，完善市场准入制度。由于烟草行业的市场化改革，必然会有新成立的公司进入烟草行业，因此，必须建立相应的市场准入标准，在企业规模、资金、技术等方面进行严格限制，确保有实力的、有信誉的企业进入该市场。
第二，加强市场检查力度。充分意识到假烟以及走私烟的危害，不断加大市场检查力度。可以采取日常检查与阶段抽查相结合的方式，对重点区域、重点市场、重点企业进行检查。同时，健全举报、投诉渠道，通过网络、媒体、电话、信箱等多种方式，接受群众的投诉和举报，调动各方面监督力量。
第三，不断淘汰落后企业。建立行业淘汰机制，对于那些经营不善、技术革新滞后等企业，适时进行淘汰，确保市场的优质化管理。同时，积极打击一些违法的小作坊企业，确保市场的净化和维护合法企业的利益。
除此之外，我国还应该考虑其他外部环境建设。例如，我国应该针对烟草行业进行财税体制改革，确保中央、地方利益的均衡性维护；国家应该加强对烟草专卖管理机构的改革力度，在人员引进、提拔任用、薪酬体制等多个方面进行改革，并实现严管的监督，对于那么违反有关规定的国家干部，要严肃处理；同时，国家应该倡导健康的烟草文化，宣传健康、向上的生活理念。
四、结论
总之，我国烟草专卖体制本身是优点与缺点的综合体。在优点方面，国家严格控制的烟草专卖可以确保更加安全、可控；在缺点方面，行业资源配置率低、企业效率低以及寻租等损害群众利益的问题普遍存在。为此，我国必须在安全性、可控性原则的基础上，实现对烟草行业渐进式的改革。改革的主线呈现出两条，即“放活”与“抓严”并重：一方面，要打造开放、透明的市场，激活企业的经营积极性和创造性；另一方面，要加强监管，确保烟草行业的安全性，以维护广大群众的根本利益。
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（作者单位：河北省衡水市烟草专卖局）
