市消防执法规范化建设的探索和实践
当前，新《中华人民共和国消防法》（以下简称“新《消防法》”）及其配套规章、《广东省实施〈中华人民共和国消防法〉办法》颁发实施后，对消防执法规范化建设提出了新的要求，公安机关消防机构应如何深化执法规范化建设，提高依法行政的水平，成为摆在我们面前的一项重要课题。为此，本人对汕头市如何深化消防执法规范化建设，提高消防监督执法的效果和公信力进行了认真地探索和实践。
一、近几年来汕头市消防执法规范化建设存在的较为突出的问题。
一是消防警力不足的问题仍然非常突出。汕头市消防部队从事消防监督工作的警力不足50人。而全市各类企业和场所多达10余万家，很难从面上进行全面的管理。
二是一些消防执法人员的思维方式与法律规定不相适应。部分执法人员以人为本、执法为民的观念还比较淡泊，对科学发展观缺乏深层认识，存在消防监督表面化、形式化、权力化、个人化等长期固定的思维模式。
二是消防执法人员的执法行为与社会要求不相适应。个别消防执法人员的执法行为不够规范，对自由裁量权把握不准确的现象不同程度存在，以固有的执法思想、执法观念指导具体的执法行为，不能跟上时代改革的步伐。
三是消防执法人员的整体素质参差不齐。少数基层消防执法人员不善于学习，满足于一知半解，对消防法律法规学习的不深不透，执法素质偏低，驾驭本职工作能力不高，工作中不能做到理论与实际有机结合，观察处理事物与法律脱节，造成许多工作盲点，导致抓不住消防执法工作的主要矛盾和矛盾的主要方面。尤其是新《消防法》实施以后，部分消防执法人员的执法方式与新《消防法》规定不相适应。新消防法在监督检查、审核范围、执法力度等都有了新的规定，例如新《消防法》部分处罚取消了处罚前“限期整改”的前置条件，并且增加了有关违法行为的法律责任，明确了罚款幅度，这些规定有利于规范执法、预防和减少消防违法行为的发生。这势必促使现有消防监督模式发生一些质的该变，对执法人员多年形成或执行的模式、方式形成冲击，执法人员不能顺应形势所需，多年形成的固有的执法模式要彻底改变还需要一个过程，甚至需要脱胎换骨的新思维，新变革，这就需要执法人员不断改变、创新工作方式，更新工作思路，创新工作措施，转变执法观念，否则，很难适应新《消防法》施行。
二、深化执法规范化建设，提高汕头市消防监督执法的效果和公信力的探索和实践
针对当前影响执法规范化建设的种种问题，近年来，汕头市紧紧围绕“严格执法，热情服务”和“创建一支人民群众满意的消防监督执法队伍”的工作主线，从大处着眼、小处入手，集腋成裘，通过“狠抓三个建设、严把四道关口、力推五项机制”，不断提升消防监督执法规范化建设水平。主要从以下几个方面进行探索和实践：
（一）狠抓三个建设，筑牢执法规范化根基
狠抓执法规范化基础建设，通过向法律法规要保障，向制度规范要标准，向队伍素质要警力，不断夯实执法规范化建设的根基。
一是狠抓法制建设，收紧执法准绳。前两年，《中华人民共和国消防法》和《广东省实施<中华人民共和国消防法>》等上位法都做了修订。根据情况的变化，结合汕头市消防安全工作实际，于2009年着手提请市人大对《汕头市消防条例》进行修订，并列入市人大的立法计划。目前《汕头经济特区消防条例》（草案）已通过市政府常务会议审核，正报请市人大审批。提请市政府于2010年出台了《汕头市“三合一”违法行为举报奖励暂行办法》，并在2011年开展的“清剿火患”战役中进一步扩大奖励举报范围，使火灾隐患奖励举报工作成为“清剿火患”战役的利器。同时，根据汕头市既有建筑和“三小”场所火灾多发的实际，先后提请上级部门出台了《广东省既有建筑消防安全治理技术要求专家论证会纪要》和《汕头市宅基地或集体用地上既有建筑火灾隐患整治要求》，并结合火灾隐患重点地区挂牌督办整治和“清剿火患”战役工作，根据不同街道（镇）的产业结构，为每一个地区的不同场所了不同的整治标准，既执行了相关的规范、保障了消防安全，又节约了投入、方便了群众整治，取得了场所消防安全系数提升和群众满意的双重效果。
二是狠抓制度建设，规范执法行为。2008年底便结合部队实际，研究制定并实行了《汕头市公安消防机构消防监督执法责任制度》等39项执法规范化制度，对执法责任、执法制约、执法考评、执法监督、执法保障等内容进行了明确规定。2011年，结合当前消防工作实际，对39项制度作了修订，进一步明确了各级监督执法职责，规范了法律文书审批流转程序，加大了执法过错责任追究力度，对各个窗口进行了统一，对消防警务进行公开，并在每个执法单位建立了档案室、明确了执行管理制度，从制度层面为执法规范化工作提供了规范依据。此外，先后两次提请市公安局下发文件，对派出所的消防监督管理工作做出明确规定，在每个区（县）建立试点单位并推广试点经验，从而有效规范了派出所的消防监督执法工作。
三是狠抓队伍建设，提高执法能力。在干部调整时注重消防监督执法干部的新老搭配、强弱结合，对各个执法单位的执法监督干部进行优化配置，形成以老带新、以强带弱的格局，使数量有限的执法人员人人都成为消防执法监督的行家里手。针对消防法律、法规越来越规范，社会单位消防安全情况越来越复杂，群众对消防监督执法工作要求越来越高的实际，实行了执法单位每星期集中学习，每月召开消防监督工作例会、每举办消防监督执法专题业务培训等3项学习制度，在监督执法队伍中根植“每一个消防监督执法业务都必须以法律法规和技术规范为准绳、每一项业务都必须经得起检验，每一个监督执法行为都能让群众满意”的执法理念，不断提升消防执法人员适应新规范、新要求的工作能力。同时支队还加强了消防执法人员的“服务意识”教育，通过端正执法理念，增强依法自觉性；通过强化“换位思考”思想，提高办事效率；通过转变作风，提高服务质量。派出所方面，支队联合市公安局通过建立量化管理考评、定期督查通报、监督执法联动三项制度，做到警力配备、学习培训、试点先行三个到位，实现了派出所民警开展消防监督管理工作由被动到主动、由外行到内行的转变，从而在保证消防监督执法水平不下降的前提下，迅速扩大了消防监督执法队伍。
（二）严把“四道关口”，规范监督执法工作程序
一是严把集体议案关。为了解决消防监督执法中遇到的重大疑难问题，转变执法观念，强化权力制约，进一步规范了重大案件集体议案制度。明确将消防监督检查、消防行政处罚、消防行政许可、火灾事故调查等4大类工作纳入重大案件集体议案范围。成立由各单位主官任组长的集体议案小组，进一步规范了集体议案流程，明确了集体议案人员，定期组织开展集体议案。同时，还依托支队网络合成训练室建设了电子审图室，使集体议案内容能够以图文并茂的形式全面直观地呈现给与会人员，提高了集体议案的工作效率。通过集体议案制度的落实，各执法单位建立了“先集体讨论，后作决定”的决策机制，最大程度地规范了执法行为，减少了执法失误的出现。
二是严把法制审核关。每一项消防监督执法业务必须严格按照法律法规和技术规范的要求执行，并通过法制员队伍严格把关。结合消防部队编制调整，迅速配齐配强消防监督执法队伍，为每个执法单位选配了一至两名法制水平高、执法经验丰富的法制员，并定期开展法制员业务培训，全面提升法制员的业务能力。通过法制员对有关消防执法工作的规范性文件、本级办理的各类行政执法和刑事案件进行法制审核，检查指导下一级消防机构或公安派出所的各项执法工作，组织听证和参加行政复议、行政诉讼工作，负责收集、整理、点评典型监督执法案例，进一步提升了各级消防机构和公安派出所执法规范化的能力和水平。
三是严把档案自查关。执法单位坚持每半月对前半月的执法监督档案进行自查，并由支队执法质量考核组定期对自查情况进行抽查，使各单位各类业务案卷的“一案一考率”达到100%，确保了及时发现和纠正执法档案中存在问题。同时，坚持通过召开执法例会和监督执法工作讲评会，对法律文书、案卷质量进行点评，确保了法律文书、卷宗从内容到形式上的完整、有序和规范、统一。
四是严把统一考核关。在总结之前开展业务知识考试、业务技能大比武等活动经验的基础上，创新开展了执法质量月考工作，成立了由支队军政主官任组长的月考工作领导小组，每月采取案卷查看和现场对照相结合的方式，对各区（县）公安消防大队的执法质量进行集中考核。对考核中发现的问题，及时发出考核通报，并落实专人跟踪督促整改。同时，还将执法规范化建设的具体要求作为基础工作纳入到绩效考核内容，通过科学、合理地安排绩效考核工作中的执法规范化分值，对所有大队、干部量化记分，并将执法质量考核结果与行政领导任用、消防执法人员晋职晋级、执法单位的评先评优挂钩，最大限度地激发消防执法人员学法用法的积极性和主动性，营造了“看成绩、比绩效”的争先创优氛围，进一步提高了工作效率，促进了工作落实。
（三）力推五项机制，深化执法规范化建设效果
公安部孟建柱部长曾强调“加强执法规范化建设，关键在于各项执法制度对执法活动的有效规范和约束”。针对消防执法中的突出问题、关键环节，创新推出五项机制，不断推进公正执法、阳光执法、热情执法，着力满足人民群众对公平正义和公共服务的新期待。
一是推出处罚约谈机制，减少群众抵触心理。每个执法单位均在作出处罚之前，对拟作出各类处罚的单位的相关责任人进行约谈，组织他们观看火灾案例，学习消防法律法规，说明存在问题可能造成的严重后果，告知消防行政处罚的事实、依据、程序、裁量标准，并有针对性的提出违法行为或火灾隐患的整改意见。通过处罚前的约谈，既提高了服务质量，减少了群众的抵触心理；又提升了群众对消防工作的认识，扩大了消防宣传教育面。
二是推出业务回访机制，广泛征求各方意见。为进一步发现和纠正执法工作中存在的问题，以“大走访”、“三访三评”等活动的开展为契机，加大业务回访力度，组织各执法单位深入企事业单位、社会团体、党政机关，广泛征求各级各部门和人民群众对消防监督执法工作的意见和建议；并每月抽查每个大队的5宗监督执法案卷，询问执法对象对消防监督执法人员开展工作的满意度，调查消防监督执法人员是否存在工作上的问题，征求改进工作的意见和建议，为改进监督执法工作提供了诸多有益参考。
三是推出网上监管机制，实时跟踪执法质量。坚持从强化信息化系统应用入手，积极推进执法规范化建设，先后六次组织培训，十次下发通知，多次深入基层，督促指导各大队不断完善消防监督管理系统基础信息；每天落实专人巡查并每月通报各大队监督执法信息录入情况；强势推动“6个e网”、消监督管理系统、派出所警务综合信息系统等网络业务平台的应用，严格执行网上受理、网上审批、网上公告等制度，切实避免了监督执法体外循环的现象，有力推动了支队执法规范化建设的进程。
四是推出廉政制约机制，畅通内外监督体系。不断完善内外监督机制，拓宽执法监督渠道，不但加强了内部监管督查力度，层层签订廉政责任状；还充分发挥外部社会监督的作用，畅通群众投诉和信息反馈渠道，发动廉政监督员和人民群众进行监督。通过建立健全领导“一岗双责”挂点管理责任机制、廉政风险排查机制和内控机制三项监督制约机制，切实掌握监督执法干部的思想和现实表现动态；通过出台并落实《汕头市公安消防部队廉政建设五严禁》等五项廉政制度，完善部队监督制约体系、防止权力失控漏管、杜绝违纪违法行为，为消防执法规范化建设提供纪律保障。
五是完善执法为民机制，确保人民群众满意。执法人员的态度言行直接影响执法效果。如果在执法中态度恶劣，行为举止粗俗，即使适用法律再准确、法定程序再严格，也难以取得好的社会效果。对此，紧密结合当前高度透明的社会环境和人民群众对文明执法、公平执法诉求越来越高的实际，经常性教育监督执法干部牢固树立“文明执法、执法为民”的工作理念；全面公布消防执法事项、范围、依据、申报条件、办事程序、办理时限、审批流程和审批结果；进一步规范消防行政许可、消防审批、业务受理工作；实行建筑工程验收、安检过程当事人参与和火灾事故调查见证等警务公开制度。尤其是对一些大型工程、重点工程、民心工程的建筑工程消防设计审核验收，实行提前介入，上门服务，为建设单位提供消防设计的建议和意见，切实把“理性、平和、文明、规范”的执法理念贯穿到消防执法的全过程，树立消防监督执法队伍的良好形象。
经过努力，汕头市的消防执法规范化水平得到迅速提升，提高消防监督执法的效果和公信力。四年来，支队在全省年度执法质量考评中都被评为优秀，没有出现过错档案，没有群众和单位提出行政复议，得到了党委政府和人民群众的一致好评。当前，汕头市的消防工作同时也面临着社会转型、经济快速发展，社会矛盾复杂、火灾防控形势依然严峻等问题。只有我们不断深化消防执法规范化建设，提高消防监督执法的效果和公信力，不断创新工作方法，促进消防执法公正，才能全面切实提升消防监督工作的质量和水平。