调研报告：关于乡村基层医疗卫生服务保障体制机制
一、基本情况 （一）长丰县下塘镇基本情况 （二）石台县七都镇基本情况 二、 存在问题及原因分析 （一）存在问题 （二）原因分析 三、有关意见和建议
2019年8月，省委编办调研实践组先后赴合肥市长丰县下塘镇、池州市石台县七都镇及所辖部分村卫生室，就基层医疗卫生服务保障体制机制开展调研实践活动。调研实践组成员通过座谈交流、实地走访等方式，与基层医务人员同工同勤，切身体验基层医务人员工作生活，了解机构编制政策落实情况，针对突出问题听取意见建议，建立沟通、联系机制，积极与基层医务人员交朋友、结对子、建渠道。
一、基本情况 （一）长丰县下塘镇基本情况 下塘镇位于长丰县中部，镇域总面积 230 平方公里，其中城镇规划区 25平方公里，长丰经济开发区（北区）10 平方公里，长丰产城新城规划区 18.4
平方公里。镇域下辖24个行政村，17个社区，合计人口约9.2万人，其中常住人口62536人，有2个乡镇卫生院。
下塘镇中心卫生院事业编制 105 名，在编人员 90 人，其中本科 6 人，大专45人，大专以下39人；中级职称28人，初级职称57人，工勤5人；临床医生 29 人，医技 27 人，护理 28 人，工勤 5 人，公共卫生 1 人。下塘镇共有15 个行政村卫生室，村医空白村有 1 个（占全镇行政村的 6%）。在岗村医 36人，其中 2 人取得执业医师资格、13 人取得执业助理医师资格、21 人取得乡村医生执业资格；在岗村医中，40岁以下11人，41至49岁17人，50岁以上8人。
下塘镇陶新村全村共有17个村民组，总人口数2354人，其中妇女426人、儿童212 人、65 岁及以上老年人 387 人、外来暂住人口20 人，全村慢性病患者在管52人。村卫生室现有村医1人。2018年，全年诊疗1085人次，其中出诊 20 人次，开展中医诊疗 36 人次；全年总收入 5.8 万元（其中医疗收入 2.3万元、上级补助收入3.5万元），支出1.2万元。
（二）石台县七都镇基本情况 七都镇位于石台县东部，距离县城 55 公里，区域面积 380 平方公里，辖15个村、147个村民组，人口约2万人（其中常住人口1.8万人），是全县重点库区移民区、高山深山区、革命老区和历史文化保护区。2009年被省委、省政府确定为扩权强镇试点镇，2012 年被评为“省级生态乡镇”。下辖 1 家乡镇卫生院。
七都镇设乡镇中心卫生院，辖六都、七井2所分院。中心卫生院事业编制
28 名，在编人员21 人，另有“三支一扶”人员3 人、自聘4 人。卫生院现有临床医生6 人、护理10 人、其他医务人员12 人，副高职称1 人、中级职称4人、其余均为初级医务人员。七都镇共有15个行政村卫生室，村医空白村有3个（占全镇行政村的 20%）。在岗村医 12 人，其中 2 人取得执业医师资格，1人取得执业助理医师资格，9人取得乡村医生执业资格；在岗村医中，40岁以下2人，41至49岁4人，50岁以上6人（其中60岁以上5人）。
七都镇河口村共有 7 个村民组，总人口数 1608 人，其中妇女 338 人、儿童80人、65岁及以上老年人130人，外来暂住人口10人，全村慢性病患者在管140 人。村卫生室现有村医 1 人。2018 年，全年诊疗2000 人次（其中出诊18 人次）。全年总收入6.3 万元（其中医疗收入2.5 万元、上级补助收入3.8 万元），支出4万元。
二、 存在问题及原因分析 基层医疗卫生队伍是我国医疗卫生服务队伍的重要组成部分，是最贴近亿万乡村居民健康的“守护人”。而当前乡村医疗卫生队伍普通存在的“招留两难”、“工作倦怠”、“后继无人”等突出问题已成为制约乡村居民生活水平持续提高的重要因素。
（一）存在问题 一是基层医疗卫生人才“招留两难”问题突出。我们在调研中发现，多数乡镇卫生院、村卫生室等基层医疗卫生服务机构普遍存在“招人难”问题，特别是招聘较高层次医疗卫生专业人才，时常出现因报考人数不足而核减招聘人
数甚至核销岗位等情况。同时，多数基层医务人员归属感不强，基层工作岗位逐渐成为年轻医务人员积累医疗工作经验、获取、提升个人医疗执业资质的平台或跳板，基层医疗人才队伍时刻存在离职风险，“留人难”问题普通存在。此次调研的石台县七都镇，是典型的皖南山区乡镇，“招留两难”问题尤其明显。近三年，七都镇中心卫生院临床医学和影像、检验等医技人员难以招聘到位，所辖村卫生室亦多年没能新进补充人员。
二是基层医疗卫生人员积极性不高。从调研情况来看，随着基层医药卫生体制改革的深入推进和公共卫生服务项目的全面开展，乡镇卫生院工作人员除履行基本医疗职责外，还担负十多项基本公共卫生服务项目，工作任务重、医疗风险压力大，一定程度影响了医务人员的工作积极性。同时，由于基层乡镇卫生院地理位置、服务人口数量、交通便利程度、医疗设备配备等方面存在差异，地理位置相对偏僻、辖区人口相对较少、医疗设备相对较差的乡镇卫生院医疗卫生人员工作积极性问题尤为突出。
三是村医队伍“后继无人”现状堪忧。村医队伍年龄结构老化问题严重，“后继无人”现状堪忧。从调研情况来看，七都镇在岗村医中，50 岁以上占50%（其中60岁以上返聘的达5人）；下塘镇在岗村医中50岁以上的有8人，队伍整体结构老化明显。石台县全县 78 个一体化村卫生室，其中村医空白村已有11个，占全县行政村的14%；七都镇共有15个行政村卫生室，村医空白村有3个，占全镇行政村的20%。从面上看，相比宿州、蚌埠、滁州等皖北、皖中地区，池州等多数皖南地区村卫生室数、在岗村医数相对较少。
（二）原因分析
一是新型城镇化发展的“裙带效应”。当前，随着我国经济社会的高速发展，尤其是推进新型城镇化建设步伐的加快，政治、经济、文化、社会、生态等诸多资源向城镇集中，尤其是向大城市聚集，大量农村人口也随之由农村涌向乡镇，再由乡镇涌向城市，基层医疗工作人员作为社会群体中的一员，尤其是年轻人员，难免会权衡考虑个人发展、目标追求、生活品质等现实需求，普遍倾向将大城市作为就业首选地，这也成为基层乡镇卫生院、村卫生室“招人难”“留人难”的主要原因。同时，由于各地人口数量、人口密度和城镇化发展水平的不同，基层医务工作人员分布亦相应存在差异，出现不均衡的现象。
二是乡镇卫生院激励保障机制不够完善。首先，人才上下流动通道尚未完全建立，基层医疗卫生人才长期在乡、村工作，上升渠道不畅，难有机会流动到县级公立医院，易致工作倦怠。其次，虽然乡镇卫生院按照“事业一类保障、二类绩效管理”予以保障，但整体收入水平（主要在绩效工资部分）与县级公立医院存在较大差异，影响人员积极性调动。第三，受基层整体吸引力不足影响，全省乡镇卫生院普遍存在编制使用效率不高问题，编制资源的正向激励和引导作用尚未有效发挥。
三是村医保障发展受限。首先，准入门槛设置相对较高。按照相关规定，凡新进入村卫生室从事预防、保健和医疗服务的人员必须取得执业助理医师以上资格。这个准入门槛对部分偏远山区、人口密集度较低地区而言相对较高，一定程度上影响了当地村医“乡土人才”来源。同时，由于取得执业医师或执业助理医师资格所需知识层次和经济、时间等成本较高，取得相应资格的人员大多不愿或不甘从事村医岗位。其次，收入保障水平相对较低。由于当前村医
收入来源主要由基本公共卫生服务经费、药品零差率补助、运行补助经费以及新增有偿签约服务经费等组成，政府只按照购买服务等方式给予一定经费补助，自主创收空间有限，整体收入水平相对较低，特别是养老保险的保障水平相对较低，大大降低了村医岗位的吸引力。第三，发展空间相对较小。由于部分村卫生室基础设施配套不够齐全、村医针对性培训不足、尚未建立完善的村医和执业助理医师职称评定制度，以及村医就业前景不明朗、上升渠道不畅等因素，相应限制了村医队伍发展空间。
三、有关意见和建议 围绕基层医疗卫生服务体制机制面临的问题，从盘活存量编制资源、提高编制使用效益入手，在前期试点基础上，深入推进乡镇卫生院编制“周转池”制度建设，实行“县级统筹、乡镇所有、统一使用”的人员编制管理新模式，盘活用足乡镇卫生院存量编制资源，补齐配强医疗专业技术人员，推动乡镇卫生院医务人员下沉到村卫生室特别是村医“空白村”开展诊疗服务，为基层医疗卫生机构引得进、留得住、用得好医疗卫生人才提供保障。
（一）深入推进乡镇卫生院编制周转池制度。一是在县域乡镇卫生院编制总量内，依托县域医共体，统筹医共体内乡镇卫生院空余事业编制，建立乡镇卫生院编制周转池。乡镇卫生院周转池事业编制规模，由县级机构编制部门按照不超过医共体内乡镇卫生院空余事业编制总数50%的比例确定。二是乡镇卫生院周转池事业编制专门用于医生、医技人员。具体编制使用标准，按照“一县一策”原则，可依据乡镇卫生院所在地经济社会发展水平确定。三是乡镇卫
生院周转池事业编制实行单列管理，不调整县级公立医院和乡镇卫生院编制基数。
（二）有效打通县乡人才培养通道。一是使用乡镇卫生院周转池事业编制的人员，由县域医共体牵头公立医院统一管理，为乡镇卫生院在编人员。县域医共体牵头公立医院坚持“谁出编、谁用人”的原则，按照不低于乡镇卫生院周转池事业编制实际使用数80%的比例，统筹安排医药卫生专业技术人员去乡镇卫生院工作。使用乡镇卫生院周转池事业编制的人员，除住院医师规范化培训外，在县域医共体牵头公立医院连续工作时间不得超过1年。二是做好县级公立医院编制周转池和乡镇卫生院编制周转池衔接管理。使用乡镇卫生院周转池事业编制的人员，达到医共体牵头县级公立医院周转池事业编制使用标准的，可择优纳入县级公立医院编制周转池管理。
（三）全面加强村医队伍发展保障。一是完善乡村一体化管理。积极推进以政府购买服务方式来保障村医队伍建设，深化村医“乡聘村用”制度，乡镇政府委托卫生院编外聘用人员入村执业，实行乡村一体化管理。针对具备执业医师或执业助理医师资格条件的村医，探索建立乡镇卫生院、村卫生室执业双向流动机制。二是建立科学合理的分类保障激励机制。落实乡村医生养老保险制度，村医与乡镇卫生院签订劳动合同，围绕村医学历、专业、执业资格等条件，探索建立乡村医生工资待遇的分类保障机制。三是增强村医岗位认同。建立完善培训制度，对符合条件的乡村医生和执业助理医师进行职称评定，拓展发展空间，提升乡村医生就业愿景。
（四）注重培养用好乡土人才。中共中央办公厅《关于鼓励引导人才向艰
苦边远地区和基层一线流动的意见》（中办发〔2019〕27 号）指出，要留住用好本土人才，培育艰苦边远地区和基层一线持续发展的内生动力。加强基层医疗卫生队伍建设，应充分考虑其发展历史的延续性，结合各地实情，以乡情乡愁为纽带，围绕基层医疗卫生队伍建设特别是本土人才培养，制定专门的教育培训政策措施，制定出台本地生源招生和招聘人员专门计划，创造条件发挥本土乡村医生“招得来、留得住”的优势和作用，让更多基层医疗卫生工作人员真心实意在本土扎根工作。
2020 年纪检监察机关监督工作汇报
一是坚持在政治监督. 上破题。
二是坚持在日常监督上用劲。
三是坚持在“ 一把手” 监督上聚焦。
四是坚持在扶贫领域监督上深化。
五是坚持在作风监督上突破。
六是坚持在干部监督上常态。
今年以来，县纪委监委坚持以政治建设为统领，始终把监督挺在前面，推动定位向监督聚焦，责任向监督压实，力量向监督倾斜，切实管好关键人、管到关键处、管住关键事、管在关键时，精准有效开展政治监督，努力当好全县政治生态“护林员”。
一是坚持在政治监督.。
上破题。全县纪检监察组织坚定不移贯彻中央和省市县委及中央省市纪委各项决策部署，树牢“四个意识”、坚定“四个自信”，把“两个维护”作为根本政治任务，着力推动政治监督具体化、常态化。严肃党内政治生活，会同县委组织部对全县各级党组织落实“三会一课”、召开民主生活会和组织生
活会等情况开展监督检查，对全县各级党组织 2019 年度民主生活会和省委巡视反馈问题专题民主生活会、组织生活会进行了全程督导。由县委常委带队，对全县各乡镇、部门、单位 2019 年度党风廉政建设工作开展了年终考核，对考核优秀等次的乡镇和部门提请县委进行了表彰奖励，对考核中位列后三位的党组织主要负责人进行了严肃约谈，进一步传导了县委坚定不移抓党风廉政建设的坚强决心。严把党风廉政关口，通过建立领导干部廉政档案、严格党风廉政意见回复、组织开展任前廉政谈话等方式，严把选人用人政治关、廉洁关、形象关，对拟提拔使用、职级晋升、评先选优的单位和个人严格审查，有效杜绝“带病提拔”“带病上岗” “带病表彰”现象发生。2020年以来，分*次对新提拔、平职转任重要岗位和交流任职的*名干部开展了任前廉政谈话，对涉及职务调整、评先选优、职称晋升等方面的*名党员进行了廉政审查，完成了*份廉政档案的动态更新。把抓好廉政教育作为党风廉政建设和反腐败工作的基础性工程来抓，不断创新方式、拓展载体，提升实效。坚持廉政教育常提醒、早告诫，在元旦、春节等节假日期间发送廉政短信 1 万多条，利用*廉政网和“清风*”微信公众号发送各类廉政资讯*多条，组织全县科级干部观看警示教育片*余场次，组织*名纪检干部开展了“不忘初心、牢记使命”知识测试，初步构建了常态化、全方位的廉政教育格局。
二是坚持在 日常监督上用劲。组织召开县委反腐败协调小组会议，进一步提升了党风廉政建设和反腐败工作整体合力。扎实开展党员干部利用名贵特产谋取私利问题整治，为常态化监督提供有效载体。把党员干部信教、意识形态领域
及宗教领域违纪问题作为执纪执法的重要内容，联合统战、民族宗教等部门进行了全面排查整治。扩大信访宣传面，畅通信访举报渠道，提升群众监督意识，组织开展了庆祝《中华人民共和国监察法》颁布2周年暨信访举报宣传周活动，制作宣传展板*面，发放宣传资料*万余份，悬挂横幅*条，面对面受理信访举报*件，现场接访收集问题线索*件，接受干部群众现场咨询*人次，取得了良好社会效应。同时，监督督促乡镇纪委进一步加强对乡村干部的日常监督，增强监督针对性和实效性，各乡镇纪委按照县纪委监委工作要求，规范化组织开展集体学习、集中培训、警示教育、监督检查，有效发挥了基层纪检组织监督职能，为脱贫攻坚提供了重要保障。坚持关口前移、防微杜渐，最大限度防止干部和行使公权力的公职人员在小事上失察、小节上失守、小利上失足。把常态化监督放在首要位置，督促各级党组织和纪检组织对党员干部苗头性问题早发现、早提醒、早纠正。2020 年以来，全县纪检监察机关运用“四种形态”处理*人次，其中第一种形态*人次，占*%;第二种形态*人次，占*%;第三种形态*人次，占*%;第四种形态*人次，占*%，抓早抓小、动辄则咎的常态化管理态势初步建立。深入推进县级巡察，今年*月初，抽组*个巡察组，对县委换届以来未接受过市县巡察的*个县直单位集中开展了为期三个月的常规巡察，收集各类问题线索*条，边巡边改*条。紧盯扫黑除恶专项斗争加强监督，全力推进“挖伞破网”工作，组成*个专案核查组，及时介入公安机关侦办案件，精准推进“打伞破网”工作。至目前，共受理涉黑涉恶问题线索*件，属我委办理*件，完成初核*件，立案*件，审查调*人，给予党政纪处分*人，组织处理*人。充分发挥县委反腐败协调小组职能作用，加强与组织、政法、统战、信访、公安、法检等
外部监督主体的协作配合，全方位收集掌握全县各级党员干部和公职人员日常监督情况，实现优势互补，形成监督合力。
三是坚持在“ 一把手” 监督上聚焦。严明政治纪律和政治规矩，紧盯领导班子成员特别是“一把手”，对全县各级党组织和党员干部学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想、落实党中央重大决策部署和省市县各项重点工作情况进行“政治体检”，从大额资金支出、重大事项决策、重点项目实施等环节入手，实现日常监督常态化。对日常监督中发现的违纪违法问题严肃查处，年内共有*名乡镇和部门主要负责人被立案查处。聚焦关键领域、重点环节和群众身边的腐败和作风问题，坚定不移减存量、遏增量。紧盯大棚房整治、安全饮水、人居环境改善、征地拆迁、环保督察反馈问题整改等群众关注度高的反映线索，坚持快查快办、严查严办。2020年至今，信访受理问题线索*件，同比下降*%，谈话函询*件，同比下降*%，转乡镇纪委、部门纪检组*件。立案*件，同比下降*%，给予党纪政务处分*人，同比增加*%。对*案*人涉嫌职务违法、*案*人涉嫌职务犯罪案件立案审查调查。
四是坚持在扶贫领域监督上深化。深入开展扶贫领域腐败和作风问题专项治理，制定了《2020年扶贫领域腐败和作风问题专项治理工作实施方案》和行事历。认真整改中央脱贫攻坚专项巡视反馈问题，制定了《中央脱贫攻坚专项巡视反馈问题整改工作方案》，对反馈的*条问题，逐条制定整改措施，现已全部完成整改。对信访问题反映集中的*个乡镇开展重点整治，由县纪委监委班子
成员包案督办，有效化解了信访存量和矛盾纠纷。抽调县纪委监委、县直部门干部成立督查组，对驻村帮扶工作队履职，扶贫政策落实、扶贫项目实施等情况开展监督检查*次，对发现的问题督促相关乡镇和部门及时进行了整改。*月份，县纪委监委全体干部对帮扶乡镇*乡贫困户进行了入户访查。组成*个督查组，重点就群众政策知晓率、满意度低，乡村及帮扶干部对扶贫政策掌握不全面等问题逐项开展了督促整改。组织*乡全体驻村帮扶干部、乡镇干部开展了脱贫攻坚应知应会知识测试。充分发挥牵头抓总作用，加强与行业主管部门的协调联系，针对涉及群众切身利益的危旧房改造、低保五保、退耕还林、产业补助等问题，督促住建、民政、林草等部门对巡视巡察、监督检查发现的各类问题限期整改，进一步加强对相关补助资金的管理，确保扶贫资金规范发放。深入推进农村基层小微权力规范运行，组建了*人的县乡村三级廉政监督员队伍，为全县*个行政村成立了村务监督委员会。在健全组织、配备人员的基础上，更加注重作用发挥，严格按照标准选准用好村务监督委员会主任，落实了村务监督委员会主任工作报酬，促进了村务监督委员会积极履职。严肃查处扶贫领域腐败和作风问题，共立案*件，给予党纪政务处分*人，组织处理*人，通报曝光典型案例*批*件*人。深入推进“一卡通”管理问题专项治理，全县共自查发现问题*个，已督促整改*个。切实发挥扶贫领域监督信息系统作用，认真抓好推广应用工作，目前已完成2019年基础数据录入，正在组织录入2020年数据。