建设服务型政府构建和谐社会
----江津市建设镇（街）服务型政府试点情况汇报
中共江津市委江津市人民政府
随着农村经济社会的不断发展和农村各项改革的不断深化，农民需要的服务不断增多。特别是从今年起全面免征农业税后，镇（街）党政机关干部逐渐从“三要”（要钱、要粮、要命）干部变成“三无”（无职、无权、无事）干部，正如广大农民群众的说的那样，“我有吃有穿不求你，我有困难问题要找你，我遵纪守法不怕你，你违法乱纪我要告你。”乡村干部坦言：“一无权二无钱，全靠嘴巴甜，政策要吃透，汤圆难搓圆”。农村基层政府的工作职能和工作面对进退维谷的境地。如江津市蔡家镇是一个典型的山区农业镇，全镇有镇村社干部325人，其中在职机关干部80人。镇财政收入主要是农业税，征收农税占了全镇机关干部主要工作任务的60%。如今农业税免征后，镇财政收入主要来源被切断，“安排生产、催粮要款”也不复存在。镇街机关面临着如何转变职能，确保镇机关正常运转，以适应农民日益多样化的需求，为农民提供各种服务的新问题。
为了顺应农村发展，转变政府职能，构建和谐社会，江津市委、市政府按照重庆市委、市政府的要求和光国同志的指示精神，大胆探索，主动创新，提出了变管理为服务，建设镇（街）服务型政府的构想，积极开展试点工作。
一、建设镇（街）服务型政府有序推进
（一）加强领导，成立机构。在广泛调研的基础上，今年2月16日江津市常委会正式提出建设镇（街）服务型政府的工作思路后，市委庚即成立了以市委书记唐林任组长，市委副书记、市长熊雪等相关领导任副组长，市级相关职能部门为成员单位的试点工作领导小组，从市级部门抽调精兵强将，组建了领导小组办公室，切实加强了对此项工作的组织领导和组织协调力度。
（二）注重基层，分组调研。建设镇（街）服务型政府，是一项前无先例可鉴的系统工程。江津市委对此高度重视，从13个市级部门抽调37人组成4个调研组，分别由人事、编办、农办、民政、卫生部门的主要领导带队，选择代表全市工业重镇、商贸集镇、平坝农业镇、山区贫困镇等不同类型的德感、白沙、慈云、蔡家4个镇（街）开展试点调研工作。调研组采取看、听、访、议等方式，听取镇（街）党委、政府主要领导建设服务型政府的工作设想，分别走访并召开党政领导班子、中层干部、机关干部，企事业单位负责人、村社干部、群众代表座谈会，广泛听取意见和建议。在此基础上，各调研组形成了初步调研方案。
（三）领导带头，把握方向。江津市委常委会、市委常委扩大会先后3次研究该项工作。市委书记唐林、市委副书记、市长熊雪等相关领导，亲自带队深入试点镇（街）调研，主持召开专题会议，认真听取情况汇报，广泛收集基层意见建议，并就如何建设镇（街）服务型政府，构建社会主义和谐社会，适时阐述了意见要求，明确了工作方向，从而保证了工作的有序开展。试点工作中，镇（街）党委（党工委）书记牵头负总责，镇长（主任）积极配合，并以此作为试点镇（街）党委“一把手”年终考核的重要依据。
（四）出台方案，逐步实施。综合分析调研情况，征求相关部门和镇（街）的意见和建议，进行科学论证，并按照成熟一个，研究一个，报批一个，实施一个的原则，出台各镇（街）试点实施方案。今年4月，在四个试点镇（街）召开了动员会，进行了广泛宣传发动，组织开展试点工作。在组织实施过程中，市建设镇（街）服务型政府试点工作领导小组抽调人员分赴试点镇（街）进行跟踪指导，及时反映并协调处理试点工作中遇到的困难和问题。
（五）评估小结，调整完善。经过一段时间的试运行，采取分别召开镇（街）领导、机关和村、社干部及群众座谈会等形式，收集开展试点工作的情况，了解掌握存在的问题，提出改进措施，进一步修订完善建设镇（街）服务型政府方案。
二、明确建设镇（街）服务型政府的主要内容
（一）指导思想和基本原则
1、指导思想。高举邓小平理论伟大旗帜，以“三个代表”重要思想和十六届三中、四中全会精神为指导，以经济建设为中心，落实科学发展观，全面推进农业农村经wenmi.net济持续快速健康发展；以转变政府职能为重点，面向群众，提供优质服务；以加强社会管理，搞好公共服务为出发点，科学履行政府职能，全面提高行政能力，努力促进经济发展和社会进步，努力构建健康协调的和谐社会。
2、基本原则。一是坚持以民为本、以人为本、为农民服务的原则；二是坚持干部不减、身份不变、竞争上岗的原则；三是坚持面向基层、面向“三农”的原则；四是坚持便民高效、廉洁公正、绩效挂钩的原则。
3、目标任务。一是进一步完善和强化政府的经济调节、市场监管、社会管理、公共服务职能；二是建设立足发展、营造环境、创新进取、勤政为民、廉洁高效、公正透明、依法诚信、积极提供公共产品的服务型政府；三是坚持依法行政，依靠法律法规来规范政府的行政行为。
（二）科学把握政府职能定位
政府职能定位决定着政府的管理模式。镇（街）政府的职责主要是弥补市场不足和满足社会公共需求。在广泛调研的基础上，我们重新审视镇(街)政府职能，进行了重新定位，即：经济发展、公共管理和社会服务三项职能。为此，镇（街）政府职能要实现“三个转变”。
1、经济发展职能变“主角”为“导演”。一是从经济目标优先向社会目标转变。政府在确定发展目标时，以社会均衡发展为目标；二是从投资型政府向公共服务型政府转变。加大政府对农村基础设施建设、农村人畜饮水、农田水利建设和公共卫生服务的扶持力度，特别是要加大镇村公路的养护力度，解决“村道越来越长，通道越来越短”的问题，切实改善农村交通状况；三是从经济建设的主导者向引导者转变。对经济的管理从微观转向宏观，从直接转向间接，从主要依靠行政手段转向综合运用经济、法律和行政手段，还自主权给企业和农户。
2、公共服务职能变“配角”为“主角”。改变政府公共服务“欠位”的状况，解决公共产品短缺的问题。一是把发展农村经济，增加农民收入作为全面推进农村小康社会建设的根本出路。在农业结构调整上，鼓励、引导农民根据市场需求调整种植结构。政府更多地向农民提供农产品的市场信息和技术服务，以增加农民的经营收入。在非农产业上，一方面引导农民从事农产品加工和流通，另一方面合理组织农民进城从事二、三产业。二是调整财政资金的使用方向，更多地转向农村公共产品的供应上。如增加农田基本建设、农业科技推广、农村公共医疗服务、农村贫困群体的社会救助，农村道路建设等方面的投入，真正解除农民的后顾之忧，促进农民生产和生活环境不断优化，从根本上改变农村落后的面貌。
3、社会管理职能变“管理”为“服务”。主要是变全能政府为有限政府，变大政府为小政府。实行政事分开，让事业单位充分行使自己的管理职能。那些不该管、管不好也管不了的事情，按照“市场能解决的，政府不干预；民间能负担的，政府不包办”的原则，明晰政府事权，主要管市场管不了且无法管的事情，把不该管的事交给企业、社会组织和中介机构，从过去管农民转到服务农民上来。
（三）合理调整镇（街）内设机构
按照精简统一、便民效能的要求，调整镇（街）综合办事机构和事业单位设置，原则上每个镇（街）设置四个综合办事机构。
1、党政办公室。主要职责是：负责综合、协调、管理党务、政务工作，检查督促党委、政府决议、决定和重大事项执行情况等；负责组织人事、宣传统战、群团、纪检监察、财政、审计、文档及党员队伍、干部队伍、基层组织、精神文明建设和机关事务工作等。
2、社会事务服务站。主要职责是：负责综合、协调、管理社会事务工作，村级组织、阵地建设，基层民主选举、民主决策、民主管理、民主监督、政务公开、拥军优属、优待抚恤、救灾救济、婚姻登记、殡葬改革等；负责人口与计划生育宣传教育，指导计划生育、生育技术、生殖保健和流动人口与计划生育管理等；负责农村教育、初级卫生保健、广播电视、群众文化、爱国卫生运动和全面健身运动、劳动就业、社会保障等。
3、农业服务站。主要职责是：镇域经济发展规划、计划和综合性调查、统计及工商、税务、金融等；农业生产、农业产业化、乡镇企业、农村产业结构调整、农业产业化重点项目，招商引资等；农村经营和承包合同管理，农村新型合作经济组织发展与管理，农业法律法规宣传贯彻，农业执法等；农村实用技术培训，农业新品种、新技术和农业标准化生产技术的引进、示范和推广应用，农资市场的供应和管理，农业、农村信息的采集与传播和产业协会的服务工作等；水利、农机、林业、农村能源等农田水利基本建设，村级公路建设与管护，植树造林与森林管护，农机推广与安全管理，农村能源等；防汛抗旱、森林防火及扶贫开发等；国土、乡建、环卫等工作。
4、安全稳定服务站。主要职责是：负责法制教育规划实施，农村基层法制建设；开展安全生产和社会治安综全治理，负责辖区内生产安全、交通安全、社会安全、抢险救灾等重特大事件处理等；承办群众来信来访。
各综合办事机构下设置站、所等事业单位，履行服务职能。设置综合办事机构和事业单位，突出体现四个特点：
一是综合设置。按照职能相近的合并、职能交叉的剥离、职能单一的调整的原则，撤销镇（街）原二级机构，重新设置综合办事机构。
二是突出农业。一方面，镇（街）设置农村工作机构，明确下设农、林、水、农机等事业单位，根据镇（街）农业主导产业发展实际，因地制宜，设置产业指导组。也有的试点镇（街）单独综合设置农业服务中心，明确中心内部岗位。另一方面，编制配备时，向农业服务机构倾斜。以农业为主的镇配备不少于本镇40%的机关人员，其他镇（街）也不低于30%。
三是便民服务。镇（街）设置便民服务中心，实行代办制度，便民服务中心按照村居数量，从机关人员中抽调部分人员，专职从事群众事务代办工作。通过设点、巡回办公等方式，主要负责接受群众咨询和帮助群众代办需要在政府办理的各种手续，解决群众办事难的问题。
四是动态管理。根据实际情况，在坚持六个基本原则的基础上，4个试点镇（街）综合办事机构和事业单位设置不统一模式，不搞一刀切。各镇（街）综合办事机构和下设的事业单位从本镇（街）农村工作的实际需要出发，按需设置，动态管理。
（四）实现镇（街）村干部工作重心下移
1、机关人员定岗定责。镇(街)综合办事机构只明确1名主任，2—3名副主任。主任、副主任专门负责管理协调工作，从而减少内设机构负责人配备。各综合办事机构内部明确岗位设置，每个岗位明确人员限额，以此定编定岗，避免工作人员职责不清，人浮于事。
2、村居干部裁幅减员。选派部分机关干部到村（居）挂职副书记或主任助理，有条件的镇（街）选派机关干部到村居任职，把政府机关干部的工作岗位前移到一线服务。调整、合并、扩大现有经济合作社规模，原则上村干部兼任社长，以此减少村社干部职数，努力降低行政运行成本。
3、镇（街）领导联系村居。加强村级组织力量，解决群众实际问题。机关干部不驻村，由副书记、副镇长联系村，书记、镇长联系片，进行指导。进一步加强村民自治，真正放权给村居，把政府不该管、应由村居自行管理的事务交还村居。
4、切实转变机关工作作风。在镇街深入开展“五群活动”，进群众门、知群众情、解群众难、帮群众富、暖群众心，每人联系一个社、一个产业、一项技术、一个企业或“种养加”大户、一个贫困户，变官本位为民为本，变群众上访为干部下问广泛接触群众，吃透群众所想、所盼、所求，把握群众思想脉搏；推行“一线工作法”，发放“一线工作手册”，随时记录工作情况，作为干部考核的重要依据。切实实现“三转变、三落实”。转变思想、真情真访；转变态度、真问真纳；转变作风、真抓真干。
三、建立完善镇（街）服务型政府的保障措施
转变政府职能，建设镇（街）服务型政府是一项综合性的系统工程，必须建立和完善相应的工作机制和制度作为保障。
（一）创新三种机制
1、创新“竞争上岗，双向选择”机制。现有镇（街）领导干部职数不变，各综合办事机构正职负责人由党政领导兼任。除此之外，其他所有岗位实行竞争上岗。在保留原二级机构负责人职级不变的前提下重新“洗牌”，通过公开竞争产生综合办事机构副职。一般干部在保留原身份不变的前提下，打破原工作部门界限，按照重新设置的机构“竞争上岗，双向选择”。对一个岗位有多人申报的，通过竞争上岗，择优选用；一个岗位只有一人申报的，通过组织考核聘用上岗，实现人力资源相对优化配置。
2、创新干部轮岗交流工作机制。为建设一支廉洁、高效的机关干部队伍，提高干部综合素质，丰富干部工作经验，在机关内实行定期不定期的干部轮岗交流制度。二级班子负责人在同一职位连续任正职或副职10周年以上的，必需进行轮岗交流。一般干部（专业技术人员除外）在同一岗位工作5周年以上的，原则上要进行一次轮岗。
3、创新考核评价机制。建立健全镇（街）、村干部考核“两测评”“一挂钩”制度。“两测评”即：对镇（街）干部的工作业绩由镇党委政府与村组干部和村民代表评议；村干部的工作业绩由镇（街）党镇和村民代表评议。两种评议都要增大村民代表评议的分值，村民代表测评分值占60%以上。“一挂勾”即：综合评议结果与干部工作绩效、奖惩挂勾，调动干部的积极性。实行“两测评”“一挂勾”的办法主要是解决“两负责”、“两满意”的问题。“两负责”即向上对领导负责负责、向下对群众负责，“两满意”即群众满意、领导满意。
（二）建立完善四项制度
1、建立群众代办制度。改革过去干部驻村作法，通过成立便民服务中心，实行“专、定、限、免”代办制度，服务于群众，方便于群众。“专”就是专人，服务人员要相对专职固定，便民服务中心人员要分工明确到村居；“定”就是定时，便民服务中心人员要定期巡回服务，要走访责任范围内村（居）群众，每周至少到户上门收集代办事件1次；“限”就是限期，为群众代办事件要限期办结，除有明确办理时限规定外，在本镇（街）能办理的，1周内办结，在本镇（街）以外才能办理的，1月内办结；“免”就是免费，代办手续除有明文规定收取工本等费用外，一律免收其他代办费用，代办人员的车船、误工、出差补助一律不得从服务对象身上收取。
2、健全岗位责任制。国民经济综合指标完成程度、经济发展环境的整体优化程度、群众参与社会各项事业管理的程度、人民生活水平的提高程度、政府工作的公开透明程度、群众对政府工作的满意程度等指标，集中反映了群众对政府工作要求。我们把这些指标分解到岗位、落实到人员，从各综合办事机构主任、副主任到具体的每个岗位、每个人员，都定职定责。做到事事有人干、事事有标准，人人有事干、人人有责任。
3、建立奖金、津（补）贴统一管理使用制度。奖金纳入镇（街）统一管理，根据考核结果按比例兑现。原来财政、纪委、监察、信访、计划生育、司法、安全、城管监察等部门的岗位津（补）贴收归镇（街）统一管理，并由镇（街）根据新设置的岗位工作性质和任务量进行重新分配到具体岗位。
4、完善督查工作制度。市委市政府督查室牵头加大督查力度，逐步建立完善岗位职责公开、民主评议、公开承诺、“阳光投诉”、“阳光热线”等制度，构建公开、公正、投诉、处理为一体的监督体系。督查工作措施要硬，尺度要严，标准要高。对该办不办、不该办乱办、超越职权、滥用职权的，要重点督查督办。对推诿扯皮或者有意拖延、办事敷衍塞责、不按规定程序公开办事、办事不公和对群众正当要求置之不理以及擅自脱岗、离岗的，都要给予严肃追究，限期整改，切实整治软环境，促进各项工作的落实。
四、几个难点问题
（一）关于行政编制和事业编制人员混用后的管理问题。在建设镇（街）服务型政府中，我们在保留机关人员的原有身份的前提下，打破部门界限，通过“竞争上岗，双向选择”，给每个机关工作人员创造一个公开、平等选择自己岗位的环境，从身份管理逐步转向岗位管理。这样一来，行政和事业混合使用，如何去调整和规范混岗后同岗位不同工资的矛盾等，给今后事业人员的职称评定，职务晋升、工资管理会带来许多困难和问题，还有待进一步完善。
（二）关于服务型政府运作资金问题。镇（街）服务型政府职能突出体现了“服务”，特别采取便民服务措施后，势必增加工作经费，这在当前镇（街）债务沉重、财政吃wenmi.net紧的状况下，全由镇（街）政府自行承担服务型政府运作经费，无疑会“雪上加霜”。试点工作中，我市财政给予试点镇（街）试点工作经费支持，但今后全市整体推进时，市财政不堪重负。可否出台统筹解决的办法。
（三）关于镇（街）历史欠债问题。镇（街）巨额债务已成为影响农村发展的一大障碍，有的甚至直接威胁到基层政权的运转。化解镇（街）历史欠债，直接影响着服务型政府建设。如何化解欠债，解决历史遗留问题，有待进一步研究和制定出台统筹解决的办法。
（四）关于上级对口部门对镇街的项目、资金和年终考核问题。镇街二级机构减少后，上级对口部门对没有单设对应部门的镇的重视和支持力度可能会降低，镇街在项目、资金和年终考核上可能会受影响，对争取资金、项目时可能会带来一定难度。建议上级部门统筹解决。
(五)关于待岗人员的处理问题。在推行镇街政府服务型试点过程中，为提高机关干部的办事效率，将重新设置镇街二级机构，采取竞争上岗，双向选择的办法，按机关总人数的3%—5%设置待岗人员，对部分工作不负责任，群众不满的机关干部进行待岗处理，但最终如何消化待岗人员，怎样解决待岗人员的年终评议问题，有待进一步研究制定相关办法，统筹解决。