近年来，随着城市突发性水危机日益增加，如何快速、有效地应对水危机事故已成为我国亟需解决的问题。在此通过分析国内外相关政策法案及处理经验，研究城市突发性水危机的特征(包括种类和等级、相关部门和处理流程等)，同时在剖析实例的基础上，探讨我国在城市水危机应急管理方面存在的问题，并提出相应的改善方案。
Study on Urban Abrupt W ater Crisis and Emergency M anagement
CAO Jia， CHEN Ling
Abstract： Since urban abrupt water crisis have become more and more frequently and seriously recently，how to solve theseproblems is IIOW a big problem for most of cities in China．In this paper the related factors of water crisis，for example，thetypes，classes，related departments and treating process，were analyzed and the problems existing in China S emergency man—agement were discussed．At the mean time some corresponding solutions were suggested．
Key words： Urban abrupt water crisis； Emergency management system； Coalition emergency response system
0 引言
近年来 由于水源地突发性污染、自来水管网和能源系统破坏等原因所造成的突发性水危机威胁着城市用水的安全．所带来的严重后果已引起广泛关注 1995年日本阪神地震中．灾后市区几乎全范围停水停电．缺乏应急水源供给 2003年12月的印度洋海啸也造成了灾区水井和城市水源的严重盐化．大海啸掀起的污浊浪潮使污水漫流．工业与生活污染物被冲进附近的水源．造成了水源的严重污染．导致短期内许多水源地无法使用。2005年8月．美国新奥尔良市防波堤被飓风摧垮．城市淹没在2～3 m水深之中．饮用水源遭受严重破坏．使得运送饮用水成为灾后周围地区的首要任务 2003年．北京市政府为了避免SARS疫情扩大．严密封锁部分饮用水源的水库．相继有80座大小水库进入隔离状态．饮用水问题面临危机 2005年11月．松花江流域遭受硝基苯重大水污染．使得哈尔滨市自来水厂停水4 d 2007年5月底．太湖蓝藻大规模暴发．威胁无锡上百万人用水安全．出现靠水没有水吃的“太湖现象”.
由此可见,城市突发性水危机能否及时有效解决是维护市民生命财产安全．维持城市社会稳定的关键 在此通过分析城市突发性水危机的特征以及其应急管理存在的利弊，以期为我国城市正确、有效和快速地处理大面积、突发性停水事件．最大程度地减少大面积停水造成的影响和损失．维护社会稳定和人民生命财产安全提供理论依据和技术支持.
1 城市突发性水危机的特征
1.1 城市突发性水危机的种类和等级
美国德克萨斯州将突发性水危机定义为：”已经发生．或在未来72 h内即将发生的严重缺少饮用水的灾难 城市突发性水危机的成因可分为自然性灾害和社会性事故，其中自然灾害包括地质(如地震)、地理(如咸潮)、气象(如台风、暴雨、雷电)等；社会性事故包括突发性的公共卫生事故(如各种传染病和突发性水质污染事故)、蓄意破坏(如战争和恐怖袭击)、安全事故(如化工厂爆炸、液氨泄露、水厂生产运行出现事故、电力中断、管网爆漏)等 我国广州等城市也采用类似的分类方法[21 除此之外．某些地区和城市的水危机应急预案以列举本地区或城市最常见的水危机的方法对其加以分类．例如．美国罗得岛洲将突发性水危机概括为以有毒有害物泄露、水质污染、机械故障、电力故障和水量短缺等5种【引．深圳市将其分为各种水源供水设施出现险情或遭到人为破坏．原水或清水水体遭到污染．以及水厂生产车间有毒生产物品泄露三类.
我国国务院2006年1月颁布的《国家突发环境事件应急预案》按照突发环境事件严重性和紧急程度，将其分为特别重大环境事件(I级)、重大环境事件(Ⅱ级)、较大环境事件(Ⅲ级)和一般环境事件(Ⅳ级)四级，分别对应红色、橙色、黄色和蓝色四级预警，以及特别重大(I级响应)、重大(Ⅱ级响应)、较大(Ⅲ级响应)和一般(Ⅳ 级响应)四级响应翻。国外对突发性水危机的分级更加详细．甚至每一种类型的水危机都根据其影响程度不同进行了分级．例如．在罗得岛洲的水危机应急预案中由有毒有害物泄露引发的突发性水危机被分为了以下4个等级：①有毒有害物质泄漏但对饮用水源无影响．且能在当地加以修复；②有毒有害物质泄漏危及饮用水供给；③有毒有害物质泄漏影响到地表水或地下水供给．且需要全面动员当地资源和环境管理部门来解决该问题；④有毒有害物质泄漏影响到地表水或地下水供给，且超出当地解决能力．因为泄漏程度具有危害公共健康的危险.
综上所述，城市突发性水危机形式多样．级别多种．不同类型和级别的水危机发生时所采取的处理方式不尽相同。例如若为自来水管网或电力网络人为破坏而导致供水事故．则应在立即全力抢修时，同时通报公安部门严厉侦查找出事故根源：若为有毒化学品泄漏污染饮用水源或管道．则需要立刻调动环境保护部门、检测机构和科研机构对污染物进行实时监测和处理：若为水生性疾病传染．则应通知卫生部门和各大医院做好充分的救护准备：若为恐怖分子袭击．则还需启用国家安全部门和军事部门：较低级别的突发性水危机由相关部门在区县范围内解决．而级别较高的水危机则需立即汇报给市级甚至市级以上的领导．请求上级指示．服从统一调度。
1．2 城市突发性水危机应急管理相关部门
在美国德克萨斯州．4个委员会负责解决饮用水应急问题，它们是：技术需求—评价委员会、水源委员会、运输委员会以及财务和行政委员会。相关的政府部门和社会机构包括：危机管理州长办公室．州公共事业部，州环境质量委员会，州水资源开发委员会，州卫生部，州交通运输部。以及州抗灾志愿者协会等。此外．还有一些其它相关部门例如警察负责维持法律和秩序。管制交通管制．控制封锁。保障重大设施安全保障。维持通讯系统正常工作．以及联系其他执法部门：消防部门负责扑灭火灾，防火教育，消除放射性、生化性污染．处置有毒有害物质，协助灾后损失评估．维持通讯系统正常工作：等等。危机管理州长办公室起到负责协调各应急部门．传达公众信息及教育公众．制定综合应急管理规划，以及灾后总体评估的总指挥功能
由此可见．水危机应急管理所涉及的政府部门和社会团体众多．如何协调这些部门共同解决问题是摆在领导者面前的一个难题．也是危机能否安全度过的关键。
1．3 城市突发性水危机应急管理的流程
对于危机管理的流程．不同的学者有着不一样的见解和界定。其中．美国危机管理大师罗伯特·希斯的观点得到了学术界的广为赞同．他认为危机管理包含对危机事前、事中、事后所有方面的管理[61。此外应用较多的划分方法还有芬克的4阶段生命周期模型，包括征兆期、发作期、延续期和痊愈期，以及米特罗夫的5阶段模型．包括信号侦测、准备和预防、损失控制、恢复和学习。
针对环境危机管理．美国环境系统研究所依据时间和功能将危机管理分为5个阶段．适用于各种类型的灾害，它们是：规划，缓解，准备，响应和修复．城市突发性水危机的管理和其它公共危机管理一样，也有各阶段的划分．在每个阶段都有各自的核心任务和相关任务．各阶段和各任务相互联系、相互影响．做好危机发生前的预备工作和危机发生后的修复工作和危机发生时的指挥工作同等重要。
2 我国城市突发性水危机应急管理体系存在的问题
由此可见．突发性水危机的管理是一个相当复杂的过程．从吉林石化爆炸、太湖蓝藻爆发等水危机突发事件可以看出．我国的应急管理主要依赖于我国社会主义制度强大的宏观调控．使我国更容易在短时间内调集大量的人力、物力、财力处理突发情况．有利于及时调整战略方针政策等．但也可以发现．我国应急管理手段存在的不足。
2．1 法制和预案不完备
哈尔滨停水严重影响了哈市人民的生活．同时给全市造成了巨大的经济损失．其主要原因之一是因为吉林市政府没有及时向中央汇报．因此错过了应对危机的最好时机．这反映了当时我国缺乏分级响应的制度．也从一个侧面反映了相关法律和应急预案还不够完备
2．2 信息公布制度不健全
哈尔滨政府在得知松花江污染后并未将这一事实告知公众．而是在突然向社会公布了《关于对市区市政供水管网设施进行全面检修临时停水的公告》，宣称因全市水管检修将停水4 d．因为缺乏对该原因的合理解释．市民中开始谣传哈市将发生特大地震．引起了公众的极度恐慌 无锡太湖蓝藻爆发时．一名丁姓男子在发送的短信中声称太湖水中含有超过国家标准200倍的致癌物质．虽然无锡市疾病防治中心的工作人员否认了这种说法．但是这种正确信息的传播速度并未赶上谣言的传播．谣言短信在几天内迅速传遍无锡的大街小巷．使得恐慌加剧
2．3 快速检测、评价、预警、应对技术落后
吉林石化爆炸的火灾被扑灭后．中石化对外宣称“爆炸产生的是二氧化碳和水．不会污染到水源”．而事实上用于灭火的5 000 t消防用水．28 t泡沫．裹挟着从爆炸中报废的1个硝基苯储罐、2个苯储罐中泄漏出来的近100 t的苯类物质．绕过了吉化分公司污水处理厂而进入了市政排雨管线．直接流入了松花江．然而这一情况并没有在现场得以及时的发现和解决 太湖蓝藻事件发生后．立刻引起了无锡市政府的重视．副市长亲自邀请清华大学专家来无锡解决自来水发臭的问题．但是这也从一个侧面反映了当时无锡市实际上缺乏可行有效成熟的处理技术
2．4 部门间统一协调缺乏
在整个吉林石化爆炸事件的处理过程中．吉林省军区、安监局、公安厅、武警总队、消防总队等相关部门领导都赶赴现场．协调指导救援工作．但忽略了环保部门的参与．这在一定程度上导致了危机救援过程中的环保问题没有得到重视．在危机救援过程中选用了错误的救援方法一在缺乏化学药剂处理专业部队的情况下．草草用水稀释了剧毒化学液体
3 完善我国城市突发性水危机应急管理体系的建议
根据罗伯特．希斯提出的危机管理4R模式．缩减力、预备力、反应力、恢复力可以作为衡量危机管理能力的4个基本指标 要从根本上解决我国城市突发性水危机应急管理所暴露出来的一些问题．提高这4个方面的综合能力．各大中城市建立一套立体覆盖．与时俱进的危机管理体系十分重要
3．1 完善与推行相关法律与规范
在一系列重大突发性环境公共危机事件发生后．国务院于2006年1月颁布了《国家突发环境事件应急预案》，并号召各级人民政府以其为指南尽快编写本地区应急预案 在随后的一年多里．全国各大城市供水应急预案纷纷出台 2007年11月1日，《中华人民共和国突发事件应对法》正式施行，这是我国在危机管理法制建设上迈进的一大步 但是．这些实质上的进步并没有完全解决我国环境危机管理法制与预案不完备的问题．因为作为法制和预案都应该是一个体系．还应该包括其它许多辅助的法律法规和规范。另外，法律和规范的推行也举足轻重．因此要加强对政府管理人员．相关工作人员和广大人民群众进行法制宣传．并对应急预案经常加以演练，落实各项责任和分工．调整和充实预案内容，使之更加适合实战要求
3.2 建立供水安全信息系统
高度发达的现代传媒对城市危机管理来说是把双刃剑．它既可以加速危机的蔓延，也有助于危机的解决 惟一的办法就是坚持“真实原则”．坚定不移地相信人民群众，对危机的发生、危机的进展、危机的影响和危机的处置等及时地向人民大众做出如实报告 任何对危机的瞒报、谎报和拖延报告都会延误甚至丧失应对危机的有效时机，造成更大的危害．付出更大的代价 同时．要学会与人民大众沟通协调的艺术，要讲究方式方法。要与新闻媒体建立良好的合作关系．特别是紧急情况下的同步协调 在出现供水危机时，人民的生活用水必须首先得到保障．这时及时可信的供水信息报道就是最好的定心剂 群众对危机的进展了解越清楚就越能够合理安排自己的行为．加上及时地应急供水的信息就可以克服由供水危机引发的生存危机恐慌
3.3 改进快速检测、评价、预警、应对技术
建立水质在线检测系统．一旦发现异常则需马上取样检测 污染物的监测方法应尽量按照我国行业标准《水环境监测规范》的内容操作，紧急情况下可采用快速检测方法(精确性符合监测要求)替代常规检测 经检测证实事故后．应采用相应的爆炸模型、污染物泄露模型及污染物扩散模型等模型，运用事件树的方法以及危险辨识软件、事故后果模型软件、事故频率分析软件及综合风险定量分析软件等相关软件．对事故的发展趋势和可能产生的后果予以评价．确定危机的等级．根据应急预案采取相应应对技术。
3．4 建立突发性水危机应急联动系统
2006年6月出台的《 务院关于全面加强应急管理工作的意见》把“推进国家应急平台体系建设”列为“加强应对突发公共事件的能力建设”的首要工作．明确指出“加快国务院应急平台建设，完善有关专业应急平台功能．推进地方人民政府综合应急平台建设．形成连接各地区和各专业应急指挥机构、统一高效的应急平台体系”l8_ 具体来说．应急平台是指以公共安全科技为核心．以城市空间信息基础设施平台为依托．网络和通信系统等信息技术为支撑，以各种相关数据库为基础．软硬件相结合的应急联动系统(Coalition Emergency Response System)，即CERS。该系统通过协助政府统一组织、协调、指挥、调度相关联动单位开展应急处置，来实现风险分析、预测预警、动态决策、综合协调与总结评估等危机管理功能。 CERS最早出现并应用在欧美国家并且一直在不断的发展中。现在．世界范围内CERS研究早已进入了其发展的第三阶段．即GIS信息系统移.