江河流域综合规划修编的困惑与思考（江智健）

摘 要： 通过问题的分析，对江河流域规划修编提出了疑惑与担忧。

关键词：规划；江河流域；意义；疑惑；担忧

1 前言

江西省省水利厅于2006年3～9月对全省江河流域规划修编进行了调研工作，编制了《江西省江河流域规划修编前期调研咨询报告》。旋即立项并于2007年底在全省范围内开始了为期三年的河流域规划修编工作。拟定规划基准年为2005年，近期规划水平年为2020年，远期规划水平年为2030年。规划修编以近期水平年为重点。

2 困惑

2.1江河流域规划报告有效指导工作时间缩水问题

江西省江河流域规划修编三年，最终出报告将于2010年，而规划基准年为2005年，江河流域规划报告有效指导实际工作的时间名长实短，15年的近期仅为10年，因此江河流域规划修编价值明显缩水。再说将规划基准年定为2005年，2006～2007年间的规划实为年鉴，就如同本来是发挥调控作用“财务会计”变成了记死帐的“现金出纳”，江河流域规划意义自然变了变了味。

2.2江河流域综合规划的巨大意义与实际作用反差问题

众所周知，河段规划代替流域或干流规划，专业规划不能代替综合规划。应该讲综合规划是江河流域规划的“基本大法”，是纲。纲举目张，可江河流域综合规划却是“盛名之下，其实难符”。而在实际工作中，专业规划往往更多受到重视，根本不受综合规划的束缚，因为，它是根据不断调整国家大政方针制定的，同时还可以“立竿见影”地拿到国家投资。譬如，人畜饮水规划、小农水规划、病险库除险加固规划、节水灌溉规划和水土保持规划等等。而恰恰是这些个专业规划目前实施得热火朝天，如火如荼，可它们却根本无法在1988年编制的流域（综合）规划时中找到踪影，因为，二十年前人们连这些个概念都没有，又怎能把它们编制进去呢？因此，要用先天笃定不足的流域综合规划来规定专业规划不仅不可能，而且也从来没有实现过，现实的情况往往就是 “踢开党委闹革命”。因为，过时的、基层（非决策层）少数人编制的报告怎能与不断变化的日新月异的社会经济和不断调整的国家大政方针与时俱进呢？因此有人说，为了计划赶上变化，应该时常修编流域综合规划，可是大规模综合规划（修编）所费不赀，譬如本次江西省江河流域综合规划修编耗费资金就在亿元人民币以上。

说起来，修编江河流域规划是保障经济社会可持续发展的需要，江河流域规划修编是维护健康河流、促进人水和谐的需要，修编江河流域规划是加强流域管理，促进流域治理、开发、保护法制化建设的需要。江河流域综合规划意义巨大似乎不容置疑。但是，除了上面讲到的“计划赶不上变化”，

规划价值明显缩水之外，江河流域综合规划是众多专业规划的罗列与堆砌。因此，在某种意义上来讲，不是综合规划统领专业规划，而是专业规划拖着综合规划的鼻子走、众多的专业规划拚凑出综合规划。一则，综合规划内容多涉及面广，时间和人力也不允许全面新编各专业规划；二则，由于惰性使然，人们自然会实行拿来主义，罗列众多专业规划拚凑综合规划。尽管综合规划大纲一再重申，江河流域综合规划一定不能等于江河梯级水力（能）开发规划，可实际上，综合规划有较多实际价值并在实际工作中被较严格按规划实施的还就算江河梯级水力（能）开发规划。为此，综合规划巨大意义真正有几何也就可想而知了。

而专业规划由于其紧扣当前大政方针，实施优先，补助多多，很容易突破综合规划的束缚。因此，专业规划在某种意义上说其实际作用大于综合规划。

目前，这规划那规划，种类繁多，各个行业都可拿出一大摞规划来，规划大有泛滥成灾之势，而规划的权威性却真不咋地，当权者很少真正按规划来决策，尤其是前任的规划，结果往往是一任书记一轮规划，中介赚钱，纸张遭殃，投资缩水。

2.3江河流域综合规划资料收集精度问题

目前，江河流域综合规划资料是水利部门向外单位收集、编辑人员向非编辑人员收集、上级向下级收集，而人们往往是事不关己，高高挂起，综合规划原始资料精度不容乐观，因此，综合规划成果的科学性也就令人担忧。

3 思考与隐忧

3.1规划的高估冒算现实与实事求是原则之矛盾及其影响

眼下中国，国地分税，中央财政空前强大，各部委掌控的钱财很多，可以补助投资许多项目，现在不是流行这样一句话：钱随事走，一般只要能编出个像样计划书就一定能争取到国家投资。而国家资助项目历来都是抓大放小，因此，各级政府眼下做规划报项目均是一个比一个宏伟，预测的经济增长率一级（层）比一级来得大（自下而上），而且都是惊人的两位数，各地争先恐后，跑部进京，千方百计，使尽浑身解数，高估冒算，所以目前各地规划投资额均是天文数字，动辄上亿元，多则千亿万亿。细细想来，这也难怪，作为某一行业某一地区，谁真正实事求是，据实分析，理性预测，谁就吃亏。平心而论，一个不利于本地区本行事争取项目的规划自然不能算是一个好规划，也一定不能被当地领导认肯。但是，不切合实际的规划能被称为规划吗，其价值有几何？

因此，江河流域综合规划编制人员尤其是江河流域综合规划编制基层人员也在博弈，希望在二者之间找到一个平衡点。目前江河流域综合规划编制（修编）程序是这样的，先是各县市给省或流域委员会收集资料，并提出本地区对大江大河流域（整体）综合规划的各专业规划意见报告，最后各县市自行编制所辖支流流域综合规划并作为大江大河综合规划的附件。由于在全局范围内谁的项目规模与投资所占比例大，谁将来争取项目投资就有利，因此，各地报送对大江大河流域（整体）综合规划的各专业规划意见报告一般盘子会夸大以免自己吃亏，同时是在全市全省甚至数省打捆，各地各类别精度不同，彼此牵扯，相互中和，掺些水分也难发现。事实上，上面也少有人进行甄别，一般是下面报什么上面就统计什么，因为进行统计的大凡都是些新手，所以出现过全国统计植树造林成面积大于国土面积好几倍，甚至把月球上的山都给绿化了。本次修编主要目的编好大江大河流域（整体）综合规划，由于其统计采纳各地规划意见的水分自然大大折扣了本次流域（整体）综合规划之巨大意义。而自行编制的所辖支流流域综合规划由于要通过专家评审，而且秃子头上生虱子，不便遮掩，其编制只有更遵照实事求是原则些，因此，就出了一个矛盾，就是江河流域综合规划主附件内容难统一一致。可以想象，这个矛盾在所避免，这是目前人们的浮躁心理和社会经济生活中浮夸风气造成的，不以江河流域综合规划编制人员的个人意志为转移。

3.2挤（计划）笼子与科学规划之矛盾及其危害

江河流域综合规划根据全面贯彻“以人为本，全面、协调、可持续”的科学发展观之要求，以及目前尤其是环评审批政策限制，有些资源如水能的开发利用就应大大减少，许多跨流域或裁弯取直的电源点开发将或极大影响当地居民的生产生活或造成河道的季节性干枯而影响自然生态不宜开发，许多较大淹没的水库型水电项目由于造成较多移民与土地淹没损失也不能建，有些当地政府领导就明确表示要移民的水电项目一律不上，而现行环评审批政策规定小于1000KW的水电项目一律不批，这样一来，曾为农村电气化立下汗马功劳的小水电开发就走到了尽头，根本就无电源点可进行规划，这样的规划开发量与原先调查统计的水能可开发量将开成巨大反差，孰是孰非，编制人员如何定夺，如果采用后者，能源部门尤其是水利部水电局的官员们心理是否能承受这种失落？要发展就要上项目，尤其是边远山区，小水电仍是广大农村实现电气化的希望与途径，搞规划就是建项目库，机不可失，时不再来，挤（计划）笼子该挤的还是得挤，过些年政策有变，不挤或少挤笼子的老实人就可能吃亏，因此，地方领导和县市的规划修编人员很可能把大量可行和不可行的电源点都编入规划，因为现行政策是挤进（计划）笼子的项目不上不要紧，而没有进（计划）笼子的却根本不批准上马，你说烦人不烦人？因此，本次江河流域综合规划编许多方面很可能是“新瓶装旧酒”，“换汤不换药”，其成果的科学性合理性指导性令人置疑。

3.3目前规划通病与水利某些专业规划的误区

目前的规划是一种新式的八股文，按照统一的编制规程炮制，各种规划都从区域（流域）概况介绍和基本情况分析开篇，可最终的规划成果与该帽子——基础资料很少或根本没有什么内在与逻辑的关系，因为各式各样的规划均戴有几乎相同的帽子——现状人口数量、土地面积与GDP总值等。譬如某山区县内一普通小镇，几百年间才聚居起上千人口，可预测一二十年后人口却达1.5万（而且县城人口也是翻番地增长），同时工农业发展规模也十分惊人，因此，许多规划成果大有捕风捉影、空穴来风之嫌。

而防洪规划中一讲到防洪工程就是兴建防洪堤，一兴建防洪堤就是做砼或污工墙；一讲到河道整治就是渠化。众所周知，大禹治水，宜疏不宜堵，建国半个世纪以来，由于基本建设和人类活动的极剧增加，河流淤积严重，河床抬升，泄洪能力严重萎缩，兴建防洪堤根本不能降低洪水位，对于易涨易落的上游河道，兴建防洪堤即使配以排涝设施也难以防止设防目标避免洪水淹没，同时工程浩大，运行费用昂贵，得不偿失。因此，应重疏浚轻筑堤，尤在易涨易落山区性河道上。而许多河流筑砼或污工墙不仅造价高，而且破坏了河岸的自然生态系统，严重影响了水体自净功能与河流健康生命的保持。同时，渠化河道与规整划一的砼或污工墙（护岸），貌似整洁美观，实为呆滞古板，远没有天然河岸鬼斧神工般美妙与怡然。可是，每每在做防洪规划时仍重建墙轻疏浚，河道整治重重建轻修整，这一切的一切都是为了业主方能做大投资，争取更多的国家补助（因为现在地方配套一般都空的），这弊端是目前国家投资政策造成的（当然规划者也省事，轻车熟路），换句话说是中央钱多烧的。

作者简介

江智健（1960.7— ），男，汉，江西婺源人，高级水利工程师、全国注册咨询工程师、全国一级注册水利水电建造师、注册水利监理工程师、注册水利造价工程师，主要从事水利水电建筑、工业与民用建筑和公路桥梁建筑设计、施工、监理、造价和行业管理。

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