创新黄河防汛体制初探（崔庆瑞,石怀伦）

文摘：创新是一个民族的灵魂，创新促进发展，创新能使防汛体制更加合理、完善。加大地方政府参与黄河防汛的力度，提高防汛责任单位的工作积极性；解决防汛队伍存在的问题，不断完善队伍建设；制定防御突发灾害的应急预案；采取多种形式储备防汛料物，将各级、各部门的料物储备联网，统一调度、统一管理、统一补充，逐步建立防汛料物储备保障体系；用制度约束、规范防汛抢险行为。多措并举，齐心协力，共同搞好黄河防汛抢险工作，确保黄河继续安澜，为民造福。

关键词：黄河 防汛体制 创新

黄河是历史上著名的多泥沙河流，其难以治理的症结在于黄河泥沙，泥沙的不断淤积，使黄河下游河槽逐渐萎缩，二级悬河的不利局面进一步加剧，虽有上中游水库的调节，采取调水调沙冲刷下游河槽，但黄河下游的防洪形势依然严峻。黄河流域有其特殊的地理环境，是旱涝灾害多发的地区之一。国家历来对黄河防汛极为重视，2007年6月4日黄河防汛总指挥部更名为黄河防汛抗旱总指挥部，明确由黄委负责黄河流域的防汛抗旱工作，防汛体制更加完善。黄河防汛抗旱总指挥部是流域经济社会发展需求和黄河水沙关系变化的历史必然，标志着黄河防汛抗旱工作进入新的历史发展阶段。随着社会进步、市场经济的发展，黄河防汛体制受到较大冲击，从指挥机构、防汛队伍、防洪预案、料物储备等各个方面都需要进行创新、与市场经济发展相适应。

1加大地方政府参与防汛的力度

黄河防汛实行地方行政首长负责制，各级各部门相互配合、全民动员共同参与。在条块结合的现行管理体制下，强化地方政府的管理职能并非易事。

近年来，国家加大了黄河治理开发力度，加高、加固、改建了大批防洪工程，尤其是标准化堤防建设的实施，使防洪工程的抗洪能力进一步增强；综合利用上中游水库进行水量调节，实行水量统一调度，保持了维持黄河健康生命的基本水量，同时有效控制了黄河洪水；受气候的影响，黄河流域降雨量偏少。这些因素都使得黄河水量较小，险情减少，流域防汛得不到地方政府及各部门的应有重视。每年一次的地方政府防汛抗旱会议上，讲的多是地方抗旱问题，对黄河防汛只是进行准备动员，具体工作布置给黄河防汛管理部门了事，没能从思想上、行动上给予足够的重视，责任感、防汛意识不强。创新防汛体制，强化责任主体应履行的责任，使防汛责任主体与当前责任主体的责权利相结合，强化地方政府的管理职能，组建由地方政府主要领导牵头、防汛责任部门参与的黄河防汛、治理机构，使地方政府行政首长及相关部门真正参与进来，将黄河防汛抗旱纳入全年工作之中，成为行政首长及相关部门工作的一部分，更好地调动地方政府及各部门参与黄河防汛的工作积极性，由行政首长负责综合协调，形成以地方政府为责任主体，依靠行政、市场经济手段构建统一协调的运行体制。积极与地方政府沟通，不断创新，力争在思想上、认识上、行动上实现真正统一，形成一个有机的整体，实现黄河与地方资源综合效益的最大化。

2完善防汛队伍建设

黄河防汛队伍由专业机动抢险队、群防队伍和人民解放军、武警部队组成，实行军民联防。人民治黄60多年来，防汛队伍多次参与黄河防汛抢险，战胜了历次洪水，取得了岁岁安澜的大好局面。但随着市场经济的逐步发展，防汛队伍也面临着一些实际问题。2006年水管体制改革全面推行，黄河专业机动抢险队人员编制在运行观测岗位上，没有单独设立，出现了抢险队员非汛期从事运行观测、汛期兼职从事防汛抢险的问题。群防队员年龄偏大，老弱病残较多，一些年轻力壮的群防队员外出务工，致使群防队伍组建不及时、人员结构不合理、实战能力差，不适应防汛抢险的需要。这些问题的存在，将在一定时期内影响防汛抢险工作。

改变目前防汛队伍的现状，趁国家事业单位人事改革之际，将专业机动抢险队人员从运行观测岗位上剥离出来，单独设岗，使专业机动抢险队员汛期专门从事防汛抢险工作，非汛期从事部分运行观测后勤工作。对素质较高、业务能力较强的抢险队员，鼓励其专门从事防汛抢险研究，分析辖区内险情发生的原因、抢护时机、抢护方法等，以指导防汛抢险工作。制定相关政策，配备先进的抢险机械，人机结合，提高防汛抢险效率。按照“谁受益，谁负担”的原则多方筹措资金，实行国家承担小部分、非沿黄受益地区缴纳大部分的方式，建立防汛抢险基金，改变由国家单一投入的局面，实行多渠道、多层次、多元化的投入机制，逐步走上多方投入、滚动发展、良性运行的轨道。沿黄一、二、三线县、乡、村组织，出人出力进行黄河防汛。每年汛期，与群防队员签订用工合同，汛期参加防汛抢险，利用部分防汛抢险基金支付汛期报酬，每天的报酬不低于外出务工收入，加强组织管理，稳定人数，强化培训，长此以往，将有利于群防队伍的稳定和素质提高。人民解放军、武警部队是黄河防汛抢险的主力军，承担着急、难、险、重的抢险任务，汛前、汛后利用部分防汛抢险基金进行慰问，抢险期间，对表现突出的队员给予物质和精神上的奖励，激发斗志，提高参与防汛抢险的积极性。

在地方政府行政首长的统一指挥和领导下，全民动员，军民联防，齐心协力，能够取得防汛抢险的伟大胜利。

3制定应急抢险预案

黄河防洪预案是根据本地区防洪任务和工程特点，按照上级要求，分不同流量级、不同险情类别进行预测、准备的方案。防洪预案是各级行政首长进行防汛调度的依据，也是各部门预测险情、准备防汛料物、安排人员的依据。每年汛前，基层黄河防汛办公室都要对防洪预案进行修订、补充和完善，以便更具有针对性、实用性和可操作性，更好地指导防汛抢险。黄河防洪预案除满足上级要求、做好不同流量级洪水的预防外，还应考虑水位、滩区情况等对防汛的影响。及时掌握基础资料，根据辖区内历年来出现的险情类别、数量、抢护方法等，有针对性地对辖区内的险点险段进行布防，对出现次数较多的险情、抢护方法进行重点编制，尽可能多的运用新材料、新技术、新工艺，做到突发险情有效控制、常见险情迅速控制。

2003年突如其来的非典、2007年南方罕见的雪灾、2008年汶川地震，对中国来说是极不平凡之年。事件发生后，各级各部门迅速启用应急预案。应对这些突发事件，显现出抗御自然灾害能力的不断提高，同时也暴露出应对能力的不足，损失严重，代价巨大。相信随着国家《突发事件应对法》的逐步实施，应对突发事件的能力会进一步增强。抗洪抢险是国家、一个区域所发生的紧急事态，事前准备和事件处置是应对紧急事态动员和实施的过程。黄河水少沙多、水沙异源、时空分布不均、二级悬河等多种因素，使得黄河水多、水少、水污染等问题极为突出，要实现“堤防不决口、河道不断流、污染不超标、河床不抬高”的目标，确保黄河安澜，除制定正常的防洪预案外，必须加强危机管理，强化危机意识，控制危机的出现，制定应对突发险情的应急预案，并在实践中不断细化，提高应对突发事件的管理能力、决策能力、应急处理能力和公共服务能力。一旦出现突发险情，做到早预测、早发现，抢得快、抢得住，以最短的时间、最快的速度、最优的方案，指导险情的抢护，迅速控制险情发展；以开拓的精神、创新的思维、饱满的热情、昂扬的斗志，积极应对突发险情，降低危机出现后的灾害损失程度。

4防汛料物储备大联合

黄河防汛料物本着从防御大洪水的需要出发，就地取材，采取国家、社会团体和群众备料相结合的方式进行储备。国家常备料物按定额储备，社会团体和群众备料由防汛部门根据防汛任务和防洪预案的要求确定，实行挂牌号料。在计划经济体制下，这种方式对保证防汛料物储备起到积极的促进作用，满足了防汛抢险的需要，效果非常显著。

随着社会进步、经济发展，计划经济体制远不能适应目前形势发展的需要。国家常备料物存在管理资金缺乏、人员兼职、库容库貌差、更新速度慢等问题，社会团体备料登记造册困难，群众备料登记号料、挂牌划价难度很大，无法保证料物的来源、数量和质量。

为改变这种不利局面，需对防汛料物储备进行创新，按“有利于及时充足保障、有利于市场经济资源配置、有利于减轻国家负担、有利于企业效益增长”的原则，通过法律保障、资金引导、技术支持、政策调节、强化教育等措施，把社会资源迅速转化为紧急需要的抗洪抢险资源，改变社会备料困难和不确定的局面，增加社会备料的来源和可靠性。

①招标方式

发布招标公告，公布所需储备的防汛料物名称、数量、技术指标等，通过招标的方式择优选择符合要求、信誉好、供货来源保证、运输能力强的团体或企业，签订备料合同，通过法律手段保证双方利益，提高防汛料物储备的保障程度。

②协议储备

随着社会物质的极大丰富，社会备料成为黄河防汛抢险用料的主要来源。为搞好防汛料物的落实，提高防汛料物的保障率，可协议储备防汛料物。通过与储备防汛料物的生产、管理或经营单位签订协议，提前预付定金，采取法律手段明确双方的权利和义务，使企业按照所需防汛料物的品种、数量、质量和性能要求进行储备。汛期动用，汛后按照协议价格及时进行结算；汛期不动用，汛后结算约定款项。重合同，守信誉，树立良好的形象，维护防汛料物储备的严肃性，确保防汛料物足额储备。

③减少群众备料数量

群众备料多是一些秸柳料，目前这些料物储备数量较少、储备难度较大、防汛抢险用量不多。加大防汛抢险方式、方法的研究力度，减少群众备料数量，缓解群众备料压力，逐步用新材料取代秸柳料。

④料物储备大联合

国家各部门都有自己应对自然灾害的措施和料物储备，特别是《突发事件应对法》实施后，这些对策和储备更加强大。实现料物储备大联合，将一个地区各部门、各部门的上级部门、国家料物储备进行联网，逐步形成防汛料物储备保障体系，一旦该地区出现突发事件，不论是那个部门的料物储备，可结合本部门的实际、料物储备年限由国家或地方政府成立的紧急事态处理委员会或救灾小组统一调度，及时应对突发事件，缩短料物运输时间，保障险情的需要。突发事件过后，按照动用料物的种类、数量及时进行补充，确保料物储备的数量、质量。将分割管理、互不相通的各种应对紧急事态所储备的资源进行整合，优化配置，合理利用，实现资源的灵活调配，发挥资源的最大效益。

5制度创新

加大《防汛抢险调度方案》、《防汛抢险奖惩办法》等规章制度的制定力度，逐步完善防汛抢险决策机制、监控机制、奖惩机制和保障机制，提高防汛抢险的科学化、规范化水平。加强防汛抢险期间人员的管理，增强人员的责任心和使命感，用制度约束人的行为，做到统一指挥，步调一致，快速反应，积极应对。严格料物管理，既要保证料物及时充足的供应，又要合理使用、减少浪费。适应市场经济发展要求，按照市场经济规律办事，实行防汛经费的区域化统筹，由沿黄一、二、三线县、乡、村组织人员上堤抗洪，给以适当报酬，费用由国家和非沿黄受益区域承担，使沿黄与非沿黄受益区域防汛责任均衡。用制度调动参与防汛抢险的积极性，用制度约束、规范、促进防汛抢险的顺利进行，使防汛抢险快速、及时，缩小灾害范围，降低灾害的损失程度。

参考文献：[1] 廖义伟.关于防汛体制创新的若干思考.黄河网,2003.5.17

[2] 陈先德.维持黄河健康生命浅议.黄河网,2004.12.7

[3] 廖义伟.黄河下游近期治理对策.黄河网,2004.3.17

[4] 李明星.五项创新促防汛.山东黄河网,2003.6.18

[5] 史宗伟.黄河下游防汛抢险工作存在问题刍议.水信息网,2004.7.7

作者单位：聊城黄河河务局

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