水库移民区域产业化管理政策对策研究（胡宝柱,王其同,余伟凤）

摘要: 水库移民产业化是以国内外市场为导向，以移民发展的效益为中心，通过加强基础设施建设，依靠移民安置区的龙头产业的带动和科技的进步，调整移民的产业结构，积极扶持移民发展商品生产和多种经营，使移民生活和移民生产经济实行区域化布局、专业化生产、一体化经营、社会化服务和企业化管理，形成农工商一体化、产加销一条龙的水库移民经济的经营方式和产业组织形式;是提高移民的自身发展能力，把库区的建设与开发性移民相结合，保证国家在防洪、供水和能源需要的同时，确保工程业主和移民的利益并重，从而达到实现工程效益和移民经济社会可持续发展双赢局面的过程。结合目前我国水库移民区域产业化管理政策体系现状，对安置区内移民区域产业化管理政策存在问题的成因进行了分析，从实际出发，提出了完善区域产业化管理政策的对策建议。

关 键 词: 水库移民;产业化;管理政策

中图分类号:D632.4 文献标识码: A

虽然党和国家十分重视水库移民产业化问题，但是目前，我国移民产业化管理政策发展仍然存在着许多问题，如不引起足够的重视，势必产生新的遗留问题。因此，完善库区移民产业化管理政策，解决好库区移民产业化管理政策实施过程中所存在的问题，是当前移民工作需要认真研究的一个重要问题。本文结合三峡库区移民产业化管理政策的状况，对水库移民产业化管理政策作一些研究和探索，以期引起广大理论和实际工作者对库区产业化管理政策问题的关注和重视。

1 我国水库移民区域产业化管理政策体系

1.1 投入政策

（1）开发性移民政策。党和国家高度重视三峡移民工作，对三峡移民实施开发性移民方针，通过对库区移民安置、资源开发、人才培训、环境保护等全方位的开发利用，优化配置资源，合理调整产业结构，以移民原有财产和经济活动情况为基础，以恢复移民原有生活水平为目标，按照移民安置规划对移民进行合理的补偿，保证移民搬得出、稳得住、能致富。

三峡工程正是在开发性移民方针指导下进行的伟大实践，库区移民安置经历了移民8a试点和一期移民、二期移民等阶段，并取得了可喜的成就。

（2）“两个调整”和“两个防治”政策。1999年5月，国务院提出了“两个调整”政策（三峡库区农村移民大量外迁安置和搬迁工矿企业进行结构调整）。2001年7月，国务院又提出了“两个防治”政策（三峡库区地质灾害防治和水污染防治）。“两个调整”和“两个防治”政策的提出和贯彻落实标志着三峡工程开发性移民政策的深入发展，是党和国家从库区和移民长远利益出发，综合考虑库区移民、经济、社会和生态环境的协调可持续发展做出的重大决策。

（3）后期扶持政策。我国现有关于水库移民后期扶持的主要政策依据来源于《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（国务院［1991］第74号令，以下简称《条例》）和国家计划委员会、财政部、电力工业部和水利部联合下发的计建设［1996］526号文（以下简称“四部委文件”），其相关主要条款有以下几条。

《条例》第三条:“国家采取前期补偿、补助与后期生产扶持的办法”;《条例》第十七条:“国家设立库区建设基金，用于大中型水利水电工程库区维护和扶持移民发展生产”;《条例》第二十条:“国家对移民扶持时间为5～10a，自移民安置规划实施完毕之日算”;“四部委文件”规定:“为了做好库区移民工作……设立后期扶持基金，用于扶持库区移民发展生产和解决遗留问题……”。

2006年5月，国务院“关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见”（以下简称《意见》），《意见》明确指出:对2006年6月30日前搬迁的纳入扶持范围的移民，自2006年7月1日起再扶持20a;对2006年7月1日以后搬迁的纳入扶持范围的移民，从其完成搬迁之日起扶持20a;对纳入扶持范围的移民每人每年补助600元。

1.2 法律保障

经过50多年水库移民的实践，中国的水库移民工作已经形成了一套行之有效的法律体系，为做好移民安置工作起到了重要作用。由于水库移民安置涉及到社会、人文、经济中的各行各业，内容广泛复杂，因此涉及到的法律法规也很多。从中国的情况看，水库移民管理的法律体系主要由3部分组成:第1部分为基本和通用法律法规;第2部分为专用或行业法律法规;第3部分是特大型水利水电工程项目的专项法律法规（国家有关部门所颁布的一些条例也是我国法律的一种形式）。

1.3 对口支援

20世纪90年代以前，我国水库移民安置并没有明确提出采取对口支援的方式来帮助和促进移民安置区的经济发展和推动区域产业化的进程。直至三峡工程的全面实施才在1992年正式提出对三峡库区进行对口支援建设。

（1）全国对口支援三峡工程移民。对口支援的基本原则:优势互补、互惠互利、长期合作、共同发展。对口支援方式:突出重点，以点带面，各有侧重，多方参与，扎实推进。对口支援内容:横向对口支援主要在合作兴办项目、技术支援、信息交流、市场拓展、劳务输出、经营管理、人才培训、产品开发等方面，帮助库区受援方增强自我发展的能力，不断提高移民安置效益。纵向对口支援应以支援库区经济、社会发展与移民安置为主要目标，制定对口支援规划，为三峡库区生产力合理布局、基础设施的改善、优势资源开发、经济与社会发展和移民安置创造条件。

（2）库区政府制定优惠政策，优化对口支援的投资环境。为引进更多的优势企业和名牌产品落户库区，促进库区企业的优化重组，推进企业上规模、上水平、上效益，库区各市县在认真贯彻落实国家和省关于对口支援三峡工程移民优惠政策的同时，相继制定招商引资和对口支援一系列优惠政策。库区各级政府认真开展投资环境检查，结合自身实际，进一步完善有关优惠政策。如鼓励库区企业到市区兴办企业或开展合作项目，鼓励对口支援方到接收移民安置区县进行合作。库区各县在税收等方面对对口支援企业实行更加优惠的政策，同时，简化办事程序，提高办事效率，讲求信誉，优质服务，极大地促进了对口支援工作的深入开展。

此外，政府还积极开展劳务经济合作，组织劳务输出，把发展库区劳务经济作为对口支援工作的重要内容，当地政府有组织地在各区县选拔几个移民村、社的代表和种养大户到结对省市，把务工与培训农业实用技术结合起来，取得了很好的成效。这批移民通过务工培训开拓致富思路，打开信息渠道，学到了一技之长，返乡后成为当地移民逐步致富的骨干和带头人，为库区的产业发展提供了丰富的本地人力资源。

2 水库移民产业化管理政策的问题和成因

2.1 政策实施过程中存在的问题

从目前我国的移民安置发展来看，安置区内的移民产业的发展状况仍然存在着许多问题。

（1）城镇移民生活贫困化和产业“空心化”问题。据国务院三峡办初步统计，目前，库区因搬迁企业大量关闭、破产有10万左右职工失业下岗需要再就业，其中40～50岁年龄段人群难以再就业，生活陷入困境。同时，库区失业下岗职工的安置主要采取一次性货币补偿、自谋职业的方式，企业职工购买住房后用于发展生产的资金十分短缺，加之找不到合适项目或顾忌风险不敢投资，移民缺乏持续发展的条件和途径。与其同时，库区各地大量企业关闭、破产后，部分县市出现了工业产业“空心化”问题，直接威胁到县市经济和移民安置就业以及社会的可持续发展。

（2）我国的绝大部分水库移民会因水库兴建而失去土地，可能将不再从事农业生产，迁移到城镇从事二、三产业。虽然这种安置方式缓解了土地资源紧张的矛盾，但是农村移民科学文化素质不高，无相关产业的生产技能和从业经验，不能在短期内适应城镇中二、三产业生产，这就使库区的产业发展受到人力资源缺乏的制约，产业化进程也会因此减速。

（3）移民安置与生产发展的协调不足，重视前期移民的生产安置和扶持工作，而忽略了该区域移民生产开发的可持续性，不经过市场调查盲目上项目，没有很好地调动移民自主创业的积极性，增强他们的市场观念，致使移民的产业发展完全靠政府的行政性政策来推动，依赖性强，产业的市场竞争力弱等。

2.2 政策实施中存在问题的成因分析

（1）库区的社会经济环境分析。水库从设计、论证到动工兴建都会直接影响到库区的经济发展，正因为如此，长期以来水库移民产业的发展受国家政策影响难以形成诸如沿海发达地区的规模化产业经济，库区周边地区的经济发展缓慢，无法形成产业链条式发展和辐射经济发展的模式。库区生产方式与主导产业多呈趋同现象，产品单一，市场销路不畅，产品严重积压，经济效益低下。库区经济发展的外在资源人均占有量极少，这就又限制了库区产业扩展的可能。另外，在水库移民安置区，由于科学技术的缺乏和科研力量投入的不足，科研不能与生产有效结合，科研选题不能充分及时地反映安置区生产实际需要和市场需求的变化，研究成果不能及时转化为生产力，使安置区的企业因科学技术未能引入生产过程之中而难以降低生产成本，增加收入，扩大积累，难以通过先进的科学知识来武装劳动者，提高他们的素质和技术水平。安置区内社会分工和企业的专业化程度不高，严重制约新兴产业的形成和已有产业结构的改善，如此反过来又影响了社会对农业科技研究、开发的投入，形成恶性循环。同时，我们又必须看到，水库工程的建设会给当地带来大规模的投资，而这些投资，无论是设备的采购、劳动力的雇佣，还是对当地资源的利用，都会惠及受影响区域，成为刺激受影响区域有效需求的强有力的动力。例如三峡工程的移民搬迁中，库区搬迁企业所进行的恢复重建及技术改造，各省、市、区对口支援三峡库区而进行的项目建设，国家为实行开发性移民和大农业安置农业人口而进行的投资，市场机制引导下的企业占领库区市场而进行的投资，这些都会产生巨大的投资需求。三峡工程的兴建则会使库区成为投资的密集区，成为库区跨越式发展的极优越条件。综上分析，正确分析库区经济社会环境有利于我们正确制定库区的经济发展方案，指导库区的产业发展。

（2）库区的移民观念分析。兴建大中型水利工程的地方大都是经济发展较为缓慢的山区，受计划经济的影响严重，缺乏商品市场经济意识，在短时间内很难形成市场竞争理念。从受教育程度上来看，库区移民科学文化素质普遍不高，大多只能从事简单的劳作型工作。观念陈旧，“小农意识”浓厚，接受新事物的能力差，农户的组织水平差。加之受地域条件的限制，即使在当前国家积极投入资金和技术来扶持库区的产业发展，农户也难以融入社会化大生产体系，使得农业的产业链非常狭窄和短小，生产、加工、销售各个环节的联系薄弱，严重削弱了库区农业产业的竞争力。虽然近几年库区移民的生活变化直接刺激了库区移民观念意识的转变，但仍没有形成普众性现象，短时期改变传统的产业观念很难。这就决定了库区劳动密集型产业的集中，从根源上延滞了库区产业结构向高新尖发展的可能。

（3）制度政策因素分析。水库移民要想实现经济的快速发展，在其自身经济发展较为薄弱的基础上实现较快的产业重组，产业结构优化升级必须要依赖国家、当地政府的一系列行政性优惠政策，引进大量企业、资金、技术、人才在本地投资建厂，推动移民安置区的经济发展。这里所讲的制度因素主要是指一些经济制度，国家为发展移民经济而制定的经济发展战略和包括产业政策在内的经济政策，这些因素都会极大地影响移民安置区产业结构的形成和变动。其中，地区产业结构的平衡发展战略或农、轻、重协调发展的战略，产业结构调整的措施和产业政策等，都能够直接影响产业结构的形成和变动。同时，在市场经济的运作下，一些影响企业产品需求、供给的制约因素，也会间接地导致产业结构的变动。在移民安置区形成有效的经济运行机制和管理机制，制定和实施正确的经济发展战略，制定和执行恰当的经济政策，是产业结构优化的必要条件。虽然三峡移民工程的移民工作取得了一定的成绩，但与全国大多数水库移民一样，在移民理论和实践研究上仍显不足，与我国经济社会快速发展的要求有一定差距。这就要求在今后的工作中，要深入调查研究，认真总结我国水库移民安置工作的成功经验，经归纳、提炼和升华，形成科学方法和政策法规，为健全、完善我国水库移民政策法规体系做出应有的贡献。

3 移民区域产业化管理政策实施对策研究

在开发经济条件下，无论是从移民层面、政府层面、产业层面还是从经济的立体发展层面来看，水库移民区域产业化的发展必须要注入全新的理念、全新的战略和全新的对策，这样才能保证增加移民的收入和促进移民经济结构战略性调整，加快移民安置区小康建设步伐，促进整个地区的工业化、城市化和现代化的进程。

3.1 加快库区“4大产业”发展，促进农村循环经济

国家根据库区资源情况，决定从2004年起把柑橘、草食牲畜、水产养殖和旅游4大产业项目作为库区移民今后增加就业和经济增收的主要产业进行重点发展和扶持。为此，库区各地要积极组织和配合，大力抓好4大产业发展的实施工作，抓好与其配套的移民劳动技能培训工作，配套建立4大产业的深加工和精加工产业，同时努力建立健全4大产业的产前、产中、产后配套服务体系，有力促进4大产业迅速发展，逐步解决库区产业“空心化”问题，并为移民增加就业和经济创收奠定雄厚的物资基础。库区各地在发展4大产业的同时，还要注意发展农村循环经济，大力推广和落实农村循环经济的理论、方法和技术，增大移民安置的科技含量，坚持山水田林路综合治理，继续大力引进和运用先进科学技术和优良品种发展生态农业、高效农业、规模农业和立体庭院经济，为移民劳动创收及致富创造条件。

3.2 创新对口支援措施

应将库区可供开发的技术需求信息和支援单位可能的技术供给通过媒体发布，进行双向择优选择;在对口支援的过程中，应更加鼓励合股的经营方式，在项目的技术提供、市场开拓、经营管理等方面共同参与，培养和锻炼库区自身的企业自主能力，以提高支援项目的经济效益和社会效益。

3.3 解决好移民产业化的效益分配问题

效益分配是吸引投融资的核心问题，也是保证移民产业化发展的关键问题。因此，库区政府应本着眼前利益和长远利益兼顾的方式，让投资者放心地拿出自己的钱投入到移民产业化发展中，使投资者看到移民产业化能取得最大经济效益，帮助他们壮大企业，扩充企业产品的销售市场，使企业更具规模效应，在这样的良性循环之下，投资者会放心的投资，长期的投资，保证库区移民产业化的稳定发展。

虽然我国政府已经有了一些较为明确的移民优惠政策，但如何确保库区移民产业化良性发展的具体措施还不够。移民产业化发展的优惠政策，实际就是国家、地方政府和社会，尤其是受益区如何扶持移民发展经济，使移民尽快赶上或达到当地居民生活水平所需要的政策保证。这些优惠政策必须要实事求是，高瞻远瞩，可操作性要强，而且真正符合移民的切实利益，能够落到实处。

3.4 加强科学化管理，促进移民产业化发展

移民的产业开发应注重提高其内部的科技含量，使移民产业化发展科技化，以期提高市场的竞争力。移民的产业开发应积极与科研院所配合，对科研项目实施合同制管理，科研合同约定项目研究内容、技术路线、任务目标、年度拨款计划等，为科研项目管理提供直接依据。依据移民区域的产业结构和区域优势，确定有针对性的科研项目，包括实用技术研究项目和软科学研究项目两大类。在取得一定的移民科研成果后，相关部门应结合区域实际，积极推动移民科研成果的推广应用，并积极组织开展移民科研成果的管理工作。在对历年来移民科研成果清理归档的基础上，逐一从项目基本情况、研究工作情况、主要研究成果、应用推广价值4个方面进行要点摘编，并印制成册，促进移民科研成果的方便查阅、有效应用，充分发挥其经济和社会效益。

4 结语

我国正处在社会的转型期，全面推进社会主义现代化建设，特别是国家实施中西部大开发战略，加快中西部地区脱贫致富步伐，以及保证沿海和其他经济发达的省市的工业和生活用电，都需要政府指引下的相关部门加大对本国水资源的开发力度，缓解用电压力，水库移民是水电资源开发的必然产物，研究水库移民区域产业化的问题具有十分重要的现实意义。而移民产业化政策又是区域产业化的方向标，只有在正确政策的引导下，移民区域产业化才能在安置区建立有效的产业组织结构，实现移民产业结构优化，达到移民区域产业的合理布局。

参考文献:

［1］ 长江三峡工程论证移民专家组.长江三峡工程移民专题论证文集.武汉:武汉大学出版社，1988.

［2］ 长江水利委员会.三峡工程移民研究.武汉:湖北技术出版社，1997.

［3］ ［美］迈克尔•M•塞尼.移民•重建•发展.南京:河海大学出版社，1998.

［4］ ［美］迈克尔.M.塞尼:移民与发展.南京:河海大学出版社，1996.

作者简介: 胡宝柱，男，华北水利水电学院，教授，硕士。

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