《光明日报》：环境伤害纳入生产消费成本,需四部法律支撑

记者最近随“七部委联合督查组”到浙江督查今年环保整治情况时，很多环保干部向记者欣喜地提到了浙江八十二户养殖户今年告赢国家环保总局的事件，但他们也承认，要想把环境伤害成本纳入企业（组织）或者个体的生产、消费成本，让“谁污染，谁治理”转向“谁污染，谁赔偿”，我国的法律还有许多盲点，应当加快“环境赔偿法”等四部法律的建设。

国家环保总局被温州人告败

前不久，浙江宁波市中级人民法院受北京市第一中级人民法院委托，对温州市八十二位养殖户状告国家环保总局一案作出判决：撤销被告国家环保总局作出的不予受理行政复议申请决定，责令被告国家环保总局受理复议申请于判决生效后六十天内对原告孔祥仁等八十二人提出的复议申请重新作出决定。

原告温州龙湾八十二位养殖户在诉状中称，二000年，经过浙江温州市原瓯海区人民政府的同意，他们一百三十多位养殖户承包了永兴街道南片围垦区五千五百亩荒滩，承包期十年。期间，每个养殖户都投入了几十万元，其中一些养殖户为了筹集资金把房子和家产都抵押了出去，而后才建成了高标准主体套养池塘，因鱼、虾、蟹、贝类立体混养高产高效模式，还曾被浙江省有关方面列为海水池塘养殖示范基地。

承包后不久的二000、二00一年，养殖池塘时有发生水产品死亡事件，可在二00三年下半年至二00四年三月，养殖池塘发生了特大污染事故，水产品死亡现象十分严重。经有关部门水质检测，永兴围垦养殖示范区的池塘、水源及附近工业废水有害成分铜、PH值、BOD严重超标，已经不适宜继续养殖。温州市龙湾区永兴街道海水养殖协会估算，污染造成的经济损失约一点七亿元。

事后，温州市人民政府向养殖户发放了九百元每亩的补助费，温州市经济技术开发区滨海园区开发建设指挥部和温州市环保局进行了调查。调查结论是，根据温州总体规划，龙湾区和滨海园区不单独建设污水处理厂，工业污水统一纳管送温州市东片污水处理厂进行集中处理。

可是，温州市东片污水处理厂一直没有建成，而且龙湾区永强片又几乎没有市政建设和污水管网，养殖池塘附近的龙湾区和温州经济技术开发区滨海园区几百家重污染企业排放的污水，和居民生活污水绝大部分没经处理直接排入到塘河，在排入外海前流经养殖场。养殖户们一致认为，污染事故就是因此引发的。二00五年六月十五日，养殖户们向浙江省环保局投诉，浙江省环保局接到投诉后，批转温州市环境监察支队办理。七月四日，温州市环境监察支队经过调查认定，滨海园区存在未经验收投入使用的问题，因为滨海园区是浙江省环保局审批的项目，案件应该由省环保局管辖，因此建议浙江省环保局作出处理。但是，浙江省环保局一直没有作进一步处理。八月二十九日，养殖户们向国家环保总局提出复议申请，要求国家环保总局责令浙江省环保局限期作出处理决定。九月十六日，国家环保总局行政复议办公室作出不予受理决定，理由是，养殖户们的申请不属于行政复议受案范围。

九月二十七日，养殖户们向北京市第一中级人民法院提起行政诉讼，请求法院撤销国家环保总局不予受理复议申请决定，限期受理原告的复议申请，这将国家环保总局首度推向了被告席。法庭依照《中华人民共和国行政诉讼法》，判定被告国家环保总局撤销已作出的不予受理行政复议决定，并责令国家环保总局在判决生效后六十天内对原告八十二养殖户提出的复议申请重新作出决定。法院判决后，原告代理律师袁裕来认为，该案的胜诉不仅仅是这八十二位养殖户的胜诉，更重要的是法律的胜利，让人们进一步清楚中国的社会主义法制进一步健全，并正向法制文明的社会前进。

“环境赔偿法”原本准备列入“十一五”计划

据中华环保联合会秘书长李恒远介绍，国环保民间组织开展环境法律援助与环境维权的机构甚少，目前专职从事环境维权的民间环保组织只有两家。其中1999年成立的中国政法大学污染受害者法律援助中心是我国最早开展环境法律援助与环境维权的机构。到目前为止，该中心已向1万多名污染受害者提供了法律援助，帮助50多起环境污染案件的受害者向法院起诉或通过行政途径加以解决。2005年4月22日成立的中华环保联合会环境法律服务中心。作为国家环保总局批准设立的全国唯一专职环境维权服务的部门，该中心成立一年多来，立足于维护公众的环境权益，介入公众污染受害案件68起，涉及群众数万人，接受环境法律咨询5千余人次，支持和协助政府解决12起环境污染案件，化解了多起群体事件。

中国政法大学污染受害者法律援助中心主任王灿发教授说，现行的环境法律、法规基本上都只规定了污染者赔偿直接经济损失的责任。《海洋环境保护法》中虽有“对具有重要经济、社会价值的已遭到破坏的海洋生态，应当进行整治和恢复”的规定，但是没有明确进行整治与恢复的主体，即没有明确规定是由污染破坏者还是由国家或政府来进行整治与恢复。这造成法院在对很多污染侵权案件进行判决时，没有规定污染者赔付生态恢复的费用，而污染对生态的影响是长期与巨大的。如污染造成水库或河道死鱼，最终赔付的仅是死鱼的损失部分，却没有清理河道直至恢复其生态直至能养鱼以及污染物清除的部分。“应该让污染者承担全部的环境破坏责任，包括赔偿损失、治理和清除污染、恢复生态的责任。”

针对污染损害赔偿现行法律“供给不足”的问题，王灿发教授说，有学者主张在修订和新起草单行法时规定新的制度，或加入民事侵权条款。如修订后于2005年4月1日起实施的《固体废物污染环境防治法》中明确规定，“造成固体废物污染环境的，应当排除危害，依法赔偿损失，并采取措施恢复环境原状”；还有的专家主张修订《环境保护法》，其他法律均按其执行；也有的专家认为，可在《民法典》中明确环境侵权的责任。王灿发教授认为，应制定专门的《环境损害赔偿法》，对环境损害的适用对象和条件、赔偿范围、赔偿责任认定，以及环境损害赔偿纠纷的行政处理及诉讼等方面均做出明确规定，以改变中国目前的法律、法规对于环境损害赔偿只有一些零散的规定，解决现实中的诸多环境纠纷存在“供给不足”的问题。“这部法律一度曾经被全国人大法工委列入十一五立法计划的第一位，但后来不知道为什么给拿掉了。”

环境保险法、环境产权法、环境公益诉讼法也很需要

专家指出，我国的环境法律援助与环境维权实践中存在很多困难，主要表现在：污染受害者作为弱势群体，在直接向排污者主张权利时，排污者往往千方百计推诿责任；污染受害者的申诉往往不能引起有关部门的重视，行政不作为现象使环境维权时常陷入困境；环境诉讼中存在许多技术问题。同时，政府对环境法律援助与环境维权重视不够，如环境维权相关立法没有受到足够的关注；对环保民间组织支持不够；污染受害者在主张环境权益时往往受到地方保护主义、企业保护主义、有关部门不作为的干扰；环境信息公开不够等等。

国家环保总局政策法规司副司长王夙理指出，从整体上看，公众环境法律维权还面临着两大难题：一是目前我国的环境立法还没有明确界定公民环境权的具体内容，因此，很多人不知道自己的环境权益受到了侵害；二是当事人在知道了自己的环境权益被侵害后，但不知道怎么打官司，这种情况在农村更加突出。

目前环境侵权损害赔偿实行个别化解决方式之弊端已逐渐显现，有的排污者产生危害以后无力承担巨额赔偿而破产，有的则干脆逃避其应负的赔偿责任，这致使很多污染受害者得不到应有的赔偿，污染未能清除，生态得不到恢复。“利之所生，损之所归”，污染制造者这种将责任转嫁给国家和公众的做法既不合法也不合乎道德。

王夙理说，一些重大污染事故造成的环境破坏非常严重而且损失巨大，仅靠损害赔偿制度是不够的，温州的养殖户要求损害者一亩赔偿1万元，5500亩就是5500万元，污染方可能拿不起，这时候怎么办？我们可以效仿西欧国家和“1992CLC公约”的做法，建立环境污染保险制度或成立污染损害赔偿基金。“1992CLC公约”是为保护受油污污染的受害方而设定，要求缔约国载运2000吨以上货物的散装油轮必须向保赔协会缴纳费用，根据油轮吨位每个油轮有不同的赔偿限额，一旦出险将由保赔协会负责赔付，如果赔偿数额超出责任限额，将由许多国家的船东和用油方出资建立的油污基金出资赔偿。建立环境污染保险制度或成立污染损害赔偿基金后，企业一旦造成污染事故，可以由保险公司或基金进行赔偿。而环境侵权责任保险制度的构建，既是责任社会化的形式之一，也符合社会安全的要求。

环境往往是“公益设施”，公共设施受损了，由一两个人或者组织出来代表诉讼，目前我国法律尚不支持，因此，需要两部法律来支撑，一是“环境产权法”，二是“环境公益诉讼法”。“当然也未必一定要有不同的法律，可以在修改现行相关法律的基础上，加入相关的条文内容。只要能起到保护受损者和受伤害的生态环境的作用，就是良法。”　　（冯永锋）

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