摘要：20世纪90年代我国开始了城市公用事业的私营部门参与的尝试。随着我国市场经济的发展，尽管私营部门参与为我国的公用事业改革做出了很大贡献，但是还有很多地方有待完善，存在很多法律、政府监管和机制等问题。文章以供水、污水和垃圾处理三大市政环境行业为例，针对目前城市公用事业发展过程中存在的问题提出了相关的政策建议。
关键词：私营部门；城市公用事业；市政经济
城市公用事业是指为一个经济社会的所有或大多数公众提供产品或服务的行业，包括供水、污水、垃圾处理、供热、供气、公共道路交通、园林绿化等部门。它的发展为保持经济健康发展，提升国民经济的整体素质十分重要。统计显示，GDP增长1％，公用事业需要增长1％。我国城市化的加速推进造成了对城市公用事业的巨大需求，但是我国城市公用事业发展单靠财政投入远远不能满足需要，因而20世纪90年代以来我国开始引入私营部门参与城市公用事业的建设与投资。
私营部门是指非政府出资的经济成分，是与公共部门相对而言的。在我国，私营部门包括个体经济、私营经济、外资经济，还包括股份制、股份合作制等混合所有制经济中的私人所有部分。我国城市公用事业中引进的私营部门主要是指来自欧美发达国家或地区的具有成熟管理经验和先进的技术工艺的外资企业，或者有外资成分的股份制企业。私营部门企业参与到我国的城市公用事业中不仅可以解决政府投资的资金瓶颈，还能够带来技术和管理理念，有利于行业的规范化和服务质量的提高，更好的服务于公众与社会。但是私营部门参与我国的城市公用事业的过程中还存在着很多问题。本文拟对私营部门参与我国以供水、污水和垃圾处理三大市政公用事业的现状进行具体分析，指出当前存在的问题，并提出相关建议。
一、私营部门参与我国市政公用事业现状分析
我国目前包括供水、污水和垃圾处理在内的市政公用事业体制目前还是“双轨制”。政府对大部分“国有国营”的市政公用事业企业实行的还是行业管理，以行政手段为主，政府仍然负担盈亏责任，企业也有经济核算但并不严格，价格调整参考企业成本最后以政府行政指令为准；而对于引入了私营部门参与的市政公用事业企业则实施监管，监管原则上必须以法律和特许经营合同为依据，以经济手段为主，价格调整必须依合同约定。
市政公用事业吸引私营部门参与，总体上将减少政府成本，提高公用事业效率和质量，优化资源配置，同时改善政府收入。从政府视角来看，减少财政负担，集中精力和资源提供纯公共物品，提高基础设施和公用事业服务效率，并且能进一步地融资。
（一）供水行业
我国供水行业在三大行业中是首先接受私营部门参与的，始于1992苏伊士在广东省中山市的第一水厂。开始是仅限于单元水厂的开放，随后部分管网也有限地开放，发展到今天水务行业的整合成为一大趋势，不管是哈尔滨的水污染事件，还是太湖的滇池、淮水流域的污染使得整个流域管理行业管理成为必然。
水务投资的区域从也从东部发达地区向中西部发展，从大城市到中小城市甚至小城镇发展，主要的模式根据法国经验的核心就是方式的灵活变化，我们平时常说的BOT、TOT、BT都是由合作当中的不同的经营因素（建设B、运营O、拥有O、移交T、转让T、租赁L）构成的，只是不同合作方式下政府和私营部门所承担风险的程度不同而已。
（二）污水行业
由于行业的特点，污水行业的市场化进程比供水行业要缓慢，直到2002年9月国家发展计划委员会等四部委发布了《推进城市污水、垃圾处理产业化发展意见》，建设部印发了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，提出了一整套城镇污水处理建设运营管理市场化政策。
目前对于污水处理设施的私营部门参与实行“厂网分开”的原则，一般只停留在对污水处理厂的投资与经营，污水管网仍由政府投资。私营部门参与的方式与供水行业相类似，无统一模式。
（三）垃圾处理行业
垃圾处理与其他公用事业相比，其公共物品属性更强。生活垃圾处理费尚未与垃圾产生量挂钩，收费标准低难度大，而城市生活垃圾填埋处理的运行成本较高，建设投资大，投资回报期长。垃圾处理的技术选择与垃圾成分、城市土地资源情况、财政实力等诸多因素有关。因此，从我国的情况来看，生活垃圾处理虽然与污水处理基本上是政出一门，也同样适用市场开放、投融资、企业改制、产权转让与资产管理、收费、特许经营等政策。但实际上，由于上述原因给企业带来了一定的投资风险，市场化项目的推进有一定的困难，所以在三大行业中垃圾处理的私人部门参与程度最低。
二、私营部门参与我国市政公用事业的贡献
（一）私营部门参与促进了我国市政公用事业的飞速发展
自“七五”以来，市政公用事业的投资总额在逐年上升，尤其是“十五”期间增长了两倍，而中央财政投入占市政公用事业投资的比重却从“七五”期间的23％下降到“十五”末的1％，这说明公用事业资本运作的市场已经日渐成熟，私人部门参与的力度在不断加强，这缓解了各级政府的财政压力，同时使政府能够整合资源集中资金用在更需要资金的事业上。
（二）私营部门参与公用事业提高了公用事业服务质量与运营效率
以比较成功的中法水务参与重庆市供水行业为例，2002-2007五年间克服了人员工资每年两位数的增长和电价的连年增长，将管网长度从272公里增长到768公里，供水量翻了一番，而产销差从30％降低到22％，在国内已经达到不错的水平。同时服务质量也在逐年提高，并在2005年实现了用户零投诉；更为重要的是，由于公司经营管理良好，所有的这些业绩是在五年内从未上涨水费的基础上完成的，老百姓得到了实惠，而政府也从日常繁琐的监控工作中解放出来，只要进行必要的行业管理就可以了，而不必像以前那样与国有的自来水公司有着千丝万缕的联系，再也不会为其人事变动、财务状况和投融资项目而忙碌，政府就可以完全放开手脚只行使其政府的政策指导功能，把更多的精力和财政用到更急需的公共服务中去，提高政府的整体公共服务能力和服务质量。
（三）私营部门的参与加强了原国有公用事业公司的忧患意识
引入了竞争机制，促使国有企业改革，提高资产运营效率和资金使用效率，提高公用事业服务质量。
三、存在的问题
（一）政策和法规不完善
公用事业改革当中，政策和法规缺乏其系统性和协调性，临时性的政策和文件比较多，给私营部门不论是外资还是国内企业以及投资者造成了不必要的麻烦，或者是说很多地方没有适合的法律依据去可循。即使有了政策和法规，各地方政府在执行方面理解方面也不同，这又给企业造成不同的困难。
（二）政府监管不到位
政府监管对城市公用事业改革是非常重要的，政府监管应该包括市场的准入、价格的监管、服务的监管，也应该包括履行合同的监管和社会监管，政府应为维护公众利益的代表，在社会监管不到位的情况下，政府应承担社会监管的责任。
如今存在各部门监管不到位或职能交叉、混乱的现象，参与公用事业改革及运作的部门包括国资委、市政委、环保部门、物价部门及水利部门等的出发点及侧重点不同，产生许多实际矛盾。各地方政府对政策的理解及执行力度差异较大，个别地方政府不执行或片面理解执行，并且很多部门的监管不到位，各个部门都有不同的职责，碰到问题时，很多部门是互相踢皮球，使私营部门找不到方向。
（三）合同履约不充分
合同一旦签订就要严格履行，某些地方政府和合作伙伴还没有意识到合同合法性和可延续性的重要性，甚至有些地区存在单方面修改合同的情况而使合同失去其本身应有的意义，投资人因合作合同的执行蒙受经济损失时，无法通过正常的渠道得到有效的反映和解决。
（四）现有价格机制有待进一步完善
目前各地区自来水价、污水费和垃圾收费差异较大，且总体偏低，所以还不能满足企业可持续发展的需要；也不能满足投资者合理回报的需要。价格机制不仅仅是一些要上市的公用事业公司需要，要对投资人交待，要让股东相信一个企业的发展必须要有一个合理的价格机制才能维持其可持续性发展。
四、政策建议
针对以上问题，建议采取以下措施为我国公用事业改革中的私营部门参与创造更为公平、公开和透明的环境促使其健康而可持续地发展。
（一）完善政策法规，建立规范、稳定、诚信的发展环境
作为一个法制社会，我国公用事业的改革应以立法为先导，依法规制，以减少改革的盲目性，降低交易成本。为此，可以借鉴国外私营部门参与主要是法国的经验，以法律制度作为公用事业改革的准则，统一各项法规的制定，明确各部门的责权划分，避免政出多门，让企业无所适从的现象，促进公用事业的有效竞争，保护消费者公益。
（二）完善政策体系
政府应持续完善有关政策体系及指引、扮演整体调控的角色，并为各省、巿制定统一的发展策略，通过加强政策法规的执行力度，加强政府的行业监督力度，在保证国有资产效益防止国有资产流失的同时，也应保障投资人和公众的合法权益；
（三）成立独立的第三方流域和行业监督管理的民间机构
该民间机构应对水源保护、供水、污水及垃圾处理（含渗滤液处理）等全程的管理与监督，加大对环境污染的惩治力度，监督公用事业服务（供水和污水及垃圾处理）的质量，保证企业利益、公众权益和社会效益的和谐统一。
（四）加快推进城市环境服务业的市场化进程
公用事业的改革与发展关系到国计民生。关系到广大社会公众的切身利益，因而公用事业的价格是一个非常敏感的问题。公用事业私营部门参与过程中政府应该建立并形成一个科学、合理的价格机制，使价格市场实施有力的管制，并切实维护好广大消费者和私营部门的利益：
首先，明确定价的基础——平均成本。按平均成本定价，一方面防止因垄断而产生的高价，确保消费者的公益；另一方面保证了公用私营部门的正常利润，使企业愿意经营。倡导成立一个由政府、企业、专家组和公众共同组成的成本核算委员会，在技术上保证成本核算的准确性；利用中介组织定期调查公布全国省会城市平均水价成本及构成，建立水价和成本比较体系，增加成本的透明度；同时建议国家价格管理部门建立完善的标准定额体系，为企业核算材料、消耗成本提供参考，使成本有据可查，可以进行比较。
其次，建立科学合理的定价制度。对于公用事业，差别价格制度是一种比较科学的定价制度，差别定价制度一方面调节了供求，另一方面保障了经营者的利益。但是，由于公用事业关系到社会所有公众的利益，尤其是低收入人群，在差别定价时如何考虑富人与穷人的交叉补贴，怎样制定合理的大多数人可以接受的级次是需要长时间的考察取证。
最后，完善价格听证制度。价格听证制度的实行是对消费者的参与权、知情权的一种肯定，为规范价格行为，稳定市场价格水平，保护消费者权益提供了一种制度上的保障。公用事业私营部门参与过程中应该完善价格听证制度，为公众、企业和政府三者提供一个协商、对话的机制与平台，以便达成一个为各方所认同的价格。
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[作者单位：法国索格利（中国）咨询公司]
