摘要：我国城乡二元经济结构下城市公共产品供给相比农村公共产品供给存在巨大的差距，使得农村的基础设施、教育、卫生等落后。文章分析了目前城乡二元结构下的农村公共产品供给的现状和特点，并结合合肥市的具体情况，提出了解决农村公共产品供给不足的对策，以缓解城乡矛盾，促进农村经济的发展，建设社会主义新农村。
关键词：城乡二元结构；农村公共产品；供给
一、农村公共产品的定义及分类
美国经济学家保罗·萨缪尔森（1954）给出的：纯粹的公共产品指每个人消费这种产品不会导致别人对该种产品消费的减少。那么农村公共产品是指农村地区农业、农村和农民生产、生活所需要的具有一定非排他性和非竞争性的产品或服务，它包括农村公共设施、公共事业、公共福利、公共服务等领域。在市场化程度不高的条件下，农民对公共产品的需求随着市场化程度的提高，农民对交通、水利、教育、卫生等公共产品和公共服务的需求就会越来越高。
公共产品可分为纯公共产品和准公共产品。纯公共产品是具有非竞争性和非排他性的。准公共产品是要么只具备其中一个特性，要么不是完全具备以上特性的公共产品，准公共产品的范围非常广泛。
农村公共产品也分为农村纯公共产品和农村准公共产品，农村纯公共产品一般包括农村基层政府和村组织行政服务、农村公共基础设施、农村公共卫生、农村扶贫开发等。农村准公共产品包括农村基础教育、农村医疗救助、农村社会保障等。
二、我国目前城乡二元分割的现状下农村公共产品供给特点
（一）当前我国城乡二元结构的现状
中国作为一个发展中大国,经济上的二元结构特征尤为突出。中国的二元经济结构即：一元为乡村农业，即“传统农业部门”；另一元为城市非农业,即“现代经济部门”。之所以选用这种划分方法是因为二元结构主要是依据一国经济发展的不同层次来划分的。总体上来看,中国经济最显著的特征就是城乡差距突出,二元结构主要由城市社会和农村社会两大部分来体现。因此，最能够集中体现各种二元结构现象,又能够准确反映中国经济发展现状特征的二元结构表述无疑是“城乡二元结构”。
（二）城乡二元的公共产品供给制度
中国在20世纪50年代推行优先发展重工业的非均衡发展模式，实行城乡分割的二元经济结构。政府的政策意图是通过提取农业剩余支持工业资本积累和城市经济建设。有关数据显示，1952-1990年，国家通过税收从农业获取的资金为1527.8亿元，通过价格“剪刀差”从农业获取的资金为8707亿元，通过储蓄从农业获取的资金为1404.8亿元，扣除国家对农业的投入，农业为工业化积累资金10000亿元。虽然改革后，政府对这一非均衡的发展模式进行了一些调整，但并没有从根本上改变其性质。在国家重城轻乡的政策背景和挖农补工的非均衡发展战略下，农村公共产品的供应受到很大的约束。这主要表现在政府对城乡的投入存在着巨大差异，城市公共产品由国家通过公共财政来提供，农村公共产品主要由自愿或非自愿的自筹资金的方式来解决，财政对农村的投入严重不足。从国家财政支农支出来看（见表1），改革开放以来，20世纪90年代后，这一比重一直呈下降趋势，1991-1997年分别为10.3％、10.0％、9.5％、9.2％、8.3％、8.8％、8.3％，1998年提高到10.7，1999年又降到8.2％，2000年为7.8％，2001年仅为7.7％.
资料来源：中国农村统计年鉴(2003).中国统计出版社,2003
国家财政对农村的投入严重不足，导致了农村无法形成公共产品的有效供给机制，其现实结果就是农村公共产品的长期供不应求，农村大型农业固定资产、水利灌溉等基础设施、市场信息等公共产品供给不足；基础设施、义务教育、公共卫生医疗等农村急需的可持续发展的公共产品供给严重短缺。
以农村教育为例。农村教育问题的根源:城乡二元体制。城市化严重滞后于工业化，农村内部富余劳动力不断积累，加之城乡二元体制的影响，农村富余劳动力转移受阻，导致农民就业不足。长期以来我国实行的工农业剪刀差从农村抽取资金,导致农村发展后劲不足。在工业化道路偏差与城乡二元体制的综合作用下,造成城乡资源配置的严重失衡。上世纪九十年代之后,由于农产品供过于求使农民的农业收入趋于减少,乡镇企业就业及外出打工的难度增加,农民的非农业收入增长受限,家庭联产承包经营已不可能对农业生产和农民增收产生超常规的推动作用。随着九十年代后期城镇化的进程，农村地区出现了农村基础教育城镇化的发展模式。这种发展模式强化了农村学校的升学主义倾向，使农民忽略了农村基础教育的育人价值，留守农民工子女的教育质量下降，农村辍学现象增加。在这多因素的综合作用之下,农村教育问题凸显。
公共医疗卫生情况，以合肥市公共卫生问题为例，合肥市城乡医疗投入严重失衡（见表2）。
表2 合肥城乡财政医疗经费支出（单位：万元）
年份
农村
城市
1995
807
2119
1996
1776
3734
1997
240
4639
1998
2232
5751
1999
2526
7202
2000
2690
8587
2001
3262
8062
2002
3459
9073
2003
5048
12138
2004
7331
14012
2005
7519
16629
资料来源：合肥统计年鉴(1996-2006)
通过表2可看出，2000年以来城乡财政医疗经费投入比分别为3.19、2.47、2.62、2.40、1.91、2.21，财政对城市的医疗投入远远大于农村。农村公共医疗卫生供给主要来自乡镇卫生院和村内小诊所。医疗供给短缺，一方面会使医疗产品价格上涨，另一方面，无法满足农村对医疗产品的需求。1995年以来合肥市城乡人均医疗支出差距逐年加大，2005年合肥农村人均医疗支出121元，远低于城市居民人均医疗支出483元，达4：1。这主要由于农村收入水平低，加之中央和地方各级政府的卫生投入一直集中在城市，社会医疗和救助制度的重点也在城市，城市人口享受着卫生服务的优先性。
三、针对农村公共产品供给不足的对策
（一）完善公共财政体系，建立多元化农村公共产品供给体制和资金筹措机制
一是强化公共财政理念。建立多元化的农村公共产品筹资体系，财政必须坚决从竞争性领域退出，坚决摒弃不符合公共财政要求的支出，以确保财政资金用于公共产品建设和生产，让有限的财政资金更好地为农业发展服务。
二是加强财政投资的主导作用，促进多元化投资格局的形成。政府直接生产供给还是间接供给以及哪个层级的政府供给是一个重要的问题。目前，我国农村人口占总人口的73％，农村分布广，在人口如此众多、幅员如此辽阔的广大农村建立起适应农村经济和社会发展的农村公共产品供给体系，单方面地依靠政府的力量，在国家财力尚不十分雄厚的前提下，显然存在着局限性。现阶段，我国农村公共产品的供给应坚持以政府融资为主，引入民间资本，采取政府与私人供给相结合的形式，多方面筹集资金，以解决农村公共产品供给的大量资金需求。
三是改变农村公共产品单纯依靠农民供给的不合理体制，建立中央、省、地方、农民四位一体的农村公共产品供给体制。在目前财政体制下，应根据农村公共产品的不同层次，建立起中央、省、地方、农民四位一体的农村公共产品供给体制。在目前县乡财政比较困难的情况下，应采取以中央、省两级政府为主导，地方财政适当配套的方式，着重解决与农业经济发展紧密的公共产品的提供。
（二）建立农村公共产品的有效的需求表达机制和民主决策机制
建立农村公共产品的需求表达机制，保证农村公共产品供给的有效性。由于我国地区经济发展不平衡，不同地区的公共产品供给现状千差万别，采取同一力度或同一标准，统一提供标准的农村公共产品，忽视了经济发展不同阶段、广大农民对公共产品不同需求的差异性，必然难以达到理想的效果。因此，如何真实而准确的掌握不同地区、不同经济发展阶段农民对农村公共产品的真实需求就显得尤为重要。而这一目标的实现，必须建立一种能够准确反映农民需求的表达机制，目前可采取抽样调查的方法，建立一套自下而上的需求表达机制，鼓励农民参与农村公共产品的决策制定与执行，形成政府与农民共同决策，是保证农村公共产品有效供给的重要措施。合理配置农村公共产品供给的决策权，建立有效的决策程序。农村公共产品供给体制的重新建立，必须解决决策权的配置问题。个体理性决策所导致的博弈均衡未必能实现社会福利最大化，所以，以某种方式对个人决策进行一定的限制就是人类社会自我组织的一种重要表现，对公共产品的需要为个体决策，而决定供给多少公共产品，如何供给却是集体决策。显然公共产品的供给决策不能代替公共产品的需求决策。如果说农村公共产品的需求决策表述机制是“自下而上”的话，那么农村公共产品的供给决策则是“自上而下”，农村公共产品供给决策要求国家财政是服务性的财政，政府的职能是服务性的，政府的行为准则是为社会提供公共性服务。这是建立农村公共产品供给新体制的前提条件。
（三）加大向农村的转移支付力度，改进和完善转移制度
在稳定现有各项农业投入的基础上，新增财政支出和固定资产投资要切实向农业、农村、农民倾斜，逐步建立稳定的农业投入增长机制。加大对农业基础设施等公共产品建设，提高农业综合生产能力，加大农村基本公共产品投入，促进农民和农村社会全面发展。同时，要对现行转移支付制度进行改进和完善，转移支付制度的设计原则是在兼顾纵向和横向公平的基础上，建立促进地区公平的转移支付制度，考虑公共服务均等化，逐步调整既得利益实现地区间财力水平相对均衡，建立规范、高效、公平的转移支付制度。
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