乡镇党委书记队伍建设拓展研究
农村新情况、新问题不断出现，乡镇党委书记不管是在工作环境还是工作重点方面，都有新的变化，这些变化对于乡镇党委书记队伍建设来说，已经不是平常所说的“选育管备”所能够包容的了。加强乡镇党委书记队伍建设，必须在总结已有成功经验的基础上，用新的视野、新的角度，拓展研究新的领域，新的问题。
一、乡镇党委书记队伍建设面临的新挑战
（一）农村执政环境的变化对乡镇党委书记队伍建设提出了新挑战
1、农村日益复杂的工作环境给乡镇书记带来了巨大的压力
一是社会矛盾增多。随着农民维权意识的增强，维权行为日益增多，应付上访成了乡镇工作的一个很重要的方面。上访者不管上访到哪一级，最终矛盾的处理还是压到乡镇。二是社会舆论环境不佳。受各种因素的影响，在一些媒体和部分群众中乡镇干部的形象并不好，常常成为负面新闻的典型。乡镇党委书记在这样的环境下工作和生活，压力增大，工作难度也增大。三是“一票否决”过多。为了狠抓工作的落实落实和加强管理，各地普遍使用了“一票否决”的责任追究方式。省以上规定的一票否决有2项，各县市自行规定，有的多达6项甚至更多。乡镇党委书记在一票否决的压力之下，一年四季都紧绷着弦。
2、政府职能转型和政策发展对乡镇书记队伍提出了新要求。一是政府职能转型提出了新要求。政府从管理型政府向管理和服务型政府转变，长期习惯于管制型的工作方式，在服务观念和服务能力上都跟不上形势发展的要求。而且乡镇机构社会服务功能不完备，一些部门“垂直”管理后，乡镇的政府功能更是残缺不全，乡镇作为一级基层政府的部分服务功能丧失，在一定程度上影响了乡镇党委政府的威信。二是政务公开提出了新要求。综合配套改革之后，权力上移，责任下放，乡镇工作难度加大，尤其是乡镇财力减弱，可支配的资源有限，有些工作无法依靠正常的手段开展，甚至可能会违背一些原则，但又势在必行，不得不做。这样就容易把乡镇党委书记放在比较尴尬的境地，甚至是比较危险的境地，导致乡镇党委书记的行政风险加大。三是农村政策的新变化提出了新要求。每一项新政策的出台，都会给基层带来新的工作任务。有时可能会出现某些实施方案或实施办法与基层实际情况不相符合，执行起来难度很大甚至执行不下去的情况。这就必然增加乡镇党委书记理解、执行政策的难度。
3、体制环境的新变化对乡镇书记的工作增加了新的难度
一是机关编制受限制，进出口不畅，上升空间小，干部积极性受到影响。党委书记手中的用人权和进人权都取消了，缺乏管理手段；公务员没有晋升的中间层次，进取心减弱。二是责权不配套导致工作难度加大、矛盾增多。表现在乡镇职能泛化，乡镇所承担的职能几乎无所不包，无所不干；相当一部分工作有责无权，责任大而权力小或者根本就是无权；条块分割严重，垂直管理后乡镇其实有责无权，上级追究责任，往往直接找乡镇党委书记。三是乡村治理难度加大。村民自治的步伐加快了，但很多村民对于村民会议不感兴趣，不愿意参加会议。某些村的大姓势力可能会根据本势力（本宗族）的意愿，随意提名罢免现任的村民委员会成员，他们的程序可能合法，但上级组织没有任何办法阻止。
（二）工作重点变化对乡镇党委书记队伍建设的挑战
一是项目工作的重要性日益凸现。乡镇党委书记很多时间都在了解和掌握上面的项目政策，在思考本地能够申报项目的途径。有时还要争取上级领导的支持，加强与相关单位的沟通与交流。二是招商引资任务带来的挑战。目前，招商引资已经成为各乡镇的常规性工作。不管乡镇大小，也不管乡镇地域情况如何，几乎所有乡镇都有招商引资的任务，招商引资的指标时刻压在乡镇党委书记的头上。三是财政收入增收任务带来的挑战。乡镇作为县级税收的主要来源之一，每个乡镇每年的国地税任务都相当繁重。如果一个乡镇没有大型企业支撑，税收就很成问题。乡镇党委书记一年四季都必须想方设法增加税收。四是转变农业发展方式的挑战。在传统农业在向现代农业转变的过程中，不仅农民没有经验，乡镇干部同样没有经验。乡镇如何指导农民进行现代农业生产、如何指导农民向工业、服务业和城镇建设方面转变，对乡镇党委书记的工作也是一个重大的挑战。
（三）能力要求的变化对乡镇书记队伍建设的挑战
一是处理复杂问题的能力需求增大。由于现代科技的进步和社会关系的复杂化，复杂问题的处理稍有不慎就可能出现大问题。这就对乡镇干部特别是乡镇党委书记处理问题的能力提出了更高的要求。二是对农村农业基本知识的要求提高。传统农业正在向现代农业转变，种植结构、种植技术都要随着时代的进步不断更新，不懂现代农业基本知识，可能因为自己的无知而给农民造成损失。三是与媒体打交道的能力要求越来越高。现代媒体是一把双刃剑，利用好了，能够达到宣传典型促进工作的目的；利用不好，则可能置自己于舆论的车轮之下，使工作非常被动。四是管理社会事务的能力日益重要。我国建设和谐社会的发展要求，必须提高管理社会事务的本领，建立健社会管理格局。
（四）工作方式方法的新要求对乡镇书记队伍建设的挑战
一是思想观念的新要求。农村经济已由生产领域延伸至经营领域，原有的管理方式已不能涵盖生产经营的全过程，客观上要求乡镇在思想观念上由主抓大农业向主抓大市场转变，形成与农村市场经济发展相适应的思想观念体系。二是工作思路的转变。当前，农民生产经营活动的自主程度、经营范围远远超出了原有的空间，传统的行政管理只能在农民经济活动的某个阶段、某个环节发挥一定的作用。这就迫切需要乡镇从农村经济发展的全方位和全过程着眼，调整工作思路，将以管理为主要环节的工作模式转换到以服务为中心的轨道上来。三是管理方式的转变。随着农村经济结构和运行方式的变化，乡镇应当主动改进领导方式，由微观管理为主向宏观管理为主转变。
二、当前乡镇党委书记队伍建设中存在的问题
（一）体制不顺，作用发挥不充分
一是班子职数设置不够科学，影响干部积极性。乡镇党委书记、镇长一肩挑现象，让一把手压力增大，副职责任减小。同时，综合配套改革后，乡镇班子成员人数减少，缺乏中间层次过渡，干部积极性受到影响。二是管理体制不顺造成责权不对称，管理难到位。乡镇名义上是一级政权，什么事情都得管。但是根据相关法规，乡镇没有执法的权力，也欠缺一些管理的职能，在具体执行过程中，境地尴尬；乡镇党委书记及其班子成员的调动较为频繁，不利于乡镇党委书记队伍的管理和发挥作用。三是用人体制不顺使乡镇党委书记宗旨意识、责任心受到影响。首先是“唯上不唯下”成为普遍现象。其次是乡镇党委书记大都通过下派、交流等方式产生，本乡本地的乡镇党委书记不多，责任心受到影响。
（二）能力与形势发展有差距，发展效果不明显
一是部分党委书记缺乏工作经验。由于领导经验不足导致事态恶化、矛盾加剧的事件时有发生，这也是导致矛盾增多、上访增多的一个原因。就信访部门了解的情况看，在乡村上访事件中，由于领导经验不足或者处理方式欠妥而导致上访的比例在所有信访事件中，占了30%以上。二是对现代农业的知识掌握不够，对农村工作的领导和指导缺乏针对性。在乡镇党委书记所学专业调查中，能跟现代农业管理相关联起来的，所占比例不足2%。而上任后的学习，重视学习而且能够坚持自觉学习的人并不很多。三是缺乏应对媒体的能力和手段，不能把握社会舆论的主动权。一部分党委书记对现代科技知识不熟，还有一部分乡镇党委书记对媒体没有敏感性，跟媒体的联系方面没有经验。四是管理社会事务的能力缺乏，应对日益出现的社会新鲜事物力不从心。部分乡镇党委书记既没有意识到社会事务管理的重要性，更没有加强对社会事务管理的知识和能力的学习，使自己在社会事务管理方面的知识非常苍白，能力非常不足，对于临时出现的社会事务的管理上显得力不从心。五是抓发展的能力不够。一些乡镇党委书记在经济管理方面的能力先天不足，对经济工作的领导显得非常外行，或者没有把心思用在本地的真发展上，力气和财力都用在抓虚功上，抓经济的成效不明显。六是创新的能力不强，较难适应日益变化的社会形势。较多乡镇党委书记在按部就班的开展工作，没有从社会形势发展的需要去制定本地发展的计划，没有在本地创造性地开展工作的欲望和能力，导致本地的工作没有特色，没有创新，没有影响。
（三）作风不扎实，与人民群众的感情淡漠
一是与农民感情淡漠。乡镇党委书记一身兼两职，既要应付各种会议、调研、检查和接待，还要争取项目支持，到各职能部门联络感情，到外地招商、学习考察，时间都花在上面了，很少有时间走村入户，书记与农民的感情越来越淡漠。二是“走读”现象严重，影响比较恶劣。乡镇党委书记和干部白天在乡镇，晚上在城里；村干部和农民白天在田间，晚上才有时间找干部，干部与农民沟通存在“天然错过”。三是少数乡镇党委书记的生活作风差，伤害了群众的感情。领导参与的社会活动多，应酬多，接待多，参加的娱乐活动也越来越多。百姓心中有杆秤，党委书记的威信难以树立。四是乡镇党委书记“机关化”、“城市化”日益明显，乡镇党委书记难以融入农民群众。机关化和城市化了的乡镇党委书记，对农村的风俗习惯了解少了，对农民的生活习惯生疏了，与群众交流沟通的机会少了，与群众的共同语言也就自然而然少了。即使他们到了基层也很难与农民聊到一起，听不到农民的真心话。
（四）监督不到位，对乡镇党委书记的监督不力
一是现有的监督机制监督不了乡镇党委书记。上级监督作用难发挥，同级监督难执行，下级监督没氛围。二是“一肩挑”的工作体制不利于监督。乡镇党委书记是事实上的党政一把手，基本上一个人说了算。
三、加强乡镇党委书记队伍建设的建议
（一）强化乡镇作为一级政府的地位和作用
1、重视乡镇的地位和作用。只有重视乡镇的地位和作用，定位准确，乡镇党委书记的职责和权力才能规范，乡镇党委书记才能发挥应有的作用。要根据新形势新任务带来的新变化，以国家法律和党内法规的形式，明确和强化乡镇党委和政府的作为一级党委和政府的重要地位和作用。
2、强化乡镇的相关职能。乡镇到底应该具有什么样的职能，应该根据具体的实际情况来确定，而不应该搞一刀切。在比较发达的地区，人口又比较多的乡镇，应该按照“镇级市”的要求来设置职能，作为城市所具有的职能，乡镇都应该具备；在人口不太多的地区，根据需要履行农村政治机构、社会管理机构和公共服务机构等职能。
3、推行乡镇党政“一把手”分设，增加党委委员职数，鼓励党委委员交叉任职。在全省范围内根据自愿的原则鼓励乡镇党政分设；建议在人口五万人以上的乡镇增加两名党委委员职数；建议不担任书记、副书记职务的党委委员兼任副乡镇长或人大、政协副职。
4、结合乡镇综合配套改革重新设置乡镇内设机构。在乡镇综合配套改革过程中，各地都在对乡镇的内设机构进行改革，但绝大多数都是一刀切，这种做法应该及时改变。要根据乡镇的规模、地域、经济实力等实际情况，因地制宜，对乡镇原有的机构进行科学设置，根据职能、岗位、人员等现实情况，进行重分重组，在某些地方发挥重要作用的某些机构，不仅不能撤销，还应有所加强；对于走入市场化管理的机构，应该尽快规范，发挥应有的作用。
（二）通过扩权强镇打造乡镇党委书记施展本领的舞台
1、强化责权匹配。要解决乡镇党委、政府职能残缺，责权利不统一的问题。按照“谁审批谁主管谁负责”的原则，将乡镇与上级有关部门的责权利进行统一，并理顺各职能部门与乡镇之间的责权关系，使职能部门和乡镇之间既各司其职，各尽其责，又相互配合，相互支持。
2、扩大乡镇党委书记选人用人权。针对乡镇党委书记管理手段欠缺的问题，赋予乡镇党委书记更多的用人权，强化对干部队伍的管理。对于乡镇领导班子成员的配备调整，乡镇党委书记的建议权应该占有较大比重；对乡镇机关干部的使用，乡镇党委书记应该具有一定的权重；对于垂直管理的站所负责人，相关单位必须征求乡镇党委书记的意见。
3、优化乡镇财政体制。按照“人、财、事”相统一的原则，根据乡镇经济发展水平、税源基础、财政收支规模等，综合考虑各乡镇的发展水平，建立乡镇财政分类支持制度，加大乡镇财政转移支付力度。对重点项目、重点工程建设等乡镇财政难以负担的工作，要给予相配套的财力支持，做到既给事又给钱。在条件较好的乡镇，探索建立一级财政、设立独立国库的财政管理体制，赋予其更大的财政自主权。
（三）减负松绑，把乡镇党委书记从繁琐事务枷锁中解放出来
1、保证乡镇党委书记抓发展的时间和精力。出台相应的管理意见，减少乡镇党委书记参加会议的次数，让乡镇党委书记从文山会海中解放出来；规定乡镇党委书记参与接待的规格，减少上级部门不太重要的下乡干扰；要明确规定乡镇党委书记参加的应酬活动，把乡镇党委书记从繁琐事务中解放出来。
2、减少或取消相关的检查考评活动。对于上级相关部门下达给乡镇的任务指标进行规范，不得将任何工作任务都列出检查考核指标要乡镇完成。其次要规范检查和考核活动，上级党委政府和相关机关部门均不得将不属于乡镇职责范围的事项或不应该由乡镇承担的责任列入对乡镇的考核，规范甚至消减各类评比、达标、考核活动，坚决取消脱离乡镇实际的评比、达标、考核活动。
3、取消“一票否决”或严格控制“一票否决”的适用范围。规范一票否决的事项，最多不能超过三项。而且，一票否决的事项应逐步转向所在单位或系统自己处理，不能把主要工作和责任都推到乡镇。
（四）积极探索党管干部与群众公认相结合的乡镇党委书记选用方式
1、科学确定乡镇党委书记任职条件和选拔任用程序。在制定政策时，必须把乡镇党委书记当作关键“领导层”来对待，结合基层实际，研究制定出乡镇党委书记的任用标准、选用程序等。特别是要减少或降低任职条件中设置的“门槛”，减少对学历、年龄等条件的限制，有效避免在年龄层次上层层递减导致的不合理现象。
2、规范县（市、区）委书记（领导）的用人行为。在任用乡镇党委书记时要坚持集体研究、集体决策，县（市、区）委书记末位发言，对拟任干部实行票决制，建立由“多数人在多数人中选人”的用人机制，让“隐性权力显性化、显性权力规范化”。
3、以扩大民主为导向鼓励大胆探索、创新选拔方式。把乡镇党委书记的选拔放在同级干部选拔任用的突出位置，推行乡镇党委书记人选差额推荐、差额考察、差额酝酿、差额票决制度。
4、乡镇党委书记的选拔向基层倾斜、向本地干部倾斜，注重实干的干部。注重选拔扎根基层、艰苦奋斗的乡镇基层干部，从优秀的乡镇长中选拔充实乡镇党委书记队伍。 要将选任的眼光更多的投向基层和生产一线，尤其是那些有农村基层工作经历、多岗位履职经历和乡镇班子副职工作经历的基层干部。 要优先提拔和重用那些长期在本地工作、熟悉本地风俗乡情的本地干部。
5、要把群众意愿体现在乡镇党委书记的选配工作中。要创造条件让群众参与推荐乡镇党委书记，提高群众参与民主推荐和民主测评的比例，扩大群众对选拔乡镇党委书记的知情权，落实群众的参与权，尊重群众的选择权。
（五）提高乡镇党委书记的政治和经济待遇
1、对长期在乡镇工作的党委书记实行低职高配。建议中组部或省委组织部出台相关政策，对长期在基层工作、任劳任怨、埋头苦干，群众呼声较高的乡镇党委书记，予以低职高配，如，担任乡镇党委书记满6年、历年考核合格以上的明确为副县级。
2、拓宽乡镇党委书记成长的渠道。按照“以实绩用干部、按贡献排座次、为发展配干部”的原则，拓宽乡镇党委书记成长的渠道。在省直部门、市直机关、县直机关及县（区）领导班子等副县处级领导干部调配过程中，大胆选拔使用乡镇党委书记。
3、提高乡镇党委书记的经济待遇。设立乡镇党委书记岗位特殊津贴。对中西部地区和东部条件艰苦的乡镇，建议设立每年2万元的乡镇党委书记岗位津贴，由中央和省级财政支付；建立实绩与奖励挂钩的机制，对工作特别出色、业绩特别明显的乡镇党委书记，按一定的标准进行重奖，树立典型，表彰先进，激励后进，进一步推动人往基层走氛围的形成。
（六）创新突出党员群众主体地位的监督机制和考核评价机制
1、扩大党员群众的知情权。建立和完善乡镇党委新闻发布、重大事项公示、重要文件公开和查询等制度，对乡镇党委书记选人用人、重大工程项目建设和大宗资金开支等重大决策事项及群众强烈关注的有关问题，利用报刊、电视、电台、互联网等载体及时、全面的向党内外公开。对于阻挠群众行使知情权的行为，建立群众向上一级党委反映意见的渠道，对群众所反映的内容认定属实的，进行严肃查处。
2、完善党员群众监督机制。首先，加快立法步伐，建立健全群众监督的法律法规，为党员群众监督乡镇党委书记提供法律依据，保障人民群众当家作主的权利。第二，建立代表质询制度。每个季度召开相关党员代表和人大代表联席会议，乡镇党委书记就有关重大问题接受代表的质询。第三，建立否决制。20%的乡镇党代表可以联名向上级党组织提出罢免乡镇党委书记的议案或提案，交同级党代会进行表决罢免。超过半数以上的人大代表可以联名向上级党组织或同级党代会反映撤换乡镇党委书记的意见。
3、建立符合基层实际的考核评价机制。一方面，考核内容要以服务于农村农民为标准。所有的考核指标都应该以是否促进了当地经济的发展、是否促进了当地农民生活水平的提高、是否服务于当地群众的生产和生活、是否有利于当地的协调可持续发展等方面为标准。另一方面，群众要参与乡镇党委书记的考核评价，充分体现群众公认，采用民主测评、民意调查等方法步骤，促使考核更加公开、公平、全面，增强考核的准确性。
（七）拓宽渠道，多岗锻炼，造就一支优秀的乡镇党委书记后备队伍
一是畅通后备干部录入渠道，建立乡镇党委书记后备干部储备库。二是加强多岗位锻炼，丰富乡镇党委书记后备干部工作阅历。对于缺乏主要领导岗位锻炼的后备干部，要有计划、有目的地安排到乡镇长岗位进行锻炼。对于缺乏艰苦环境锻炼的后备干部，要安排到条件艰苦、工作困难的地方或急难险重任务中经受考验。对于经历相对单一的后备干部，要加强岗位轮换，增加多岗位领导工作经验。
（八）加大人文关怀力度，优化乡镇党委书记工作和生活环境
1、营造支持乡镇党委书记干事创业的舆论氛围。加大社会对基层干部的了解和支持，大力宣传乡镇党委书记艰苦创业、一心为民的精神风貌，形成尊重理解和关心支持基层干部的良好风气。
2、保障乡镇党委书记受教育的权益，着力提高乡镇党委书记的能力素质。一是出台文件，明确规定乡镇党委书记一届任期内的学习培训时间不低于半年，没有达到培训要求的不予提拔，特殊情况下必须在提拔后一年内予以补训。二是将培训结果与奖惩、选拔、任用直接挂钩。三是省级党校要加大培训乡镇党委书记的力度。
3、关心乡镇党委书记的身心健康。健全乡镇党委书记定期体检制度，严格执行休假制度，乡镇党委书记每年必须按法定时间进行休假。加强对乡镇党委书记的心理疏导、矛盾化解、法制教育，多方面关注他们的感受和需求，关注他们的切身利益，引导他们由不良心态向良性心态转化，促进心理和谐。