根据《**省规范行政执法条例》的规定，我省从**年开始，在全省行政机关中普遍推行了行政执法责任制。八年来的探索和实践证明，这项制度对于强化行政系统内部的层级监督，督促行政机关履行法定职责，推进依法行政，具有十分重要的意义，应当坚持推行和不断完善。
一、基本作法
长期以来，我们在政府法制工作中一直在探索行政系统内部层级监督的有效方式，以便把政府对部门、上级行政机关对下级行政机关的监督从制度上固定下来，切实解决行政机关不作为和乱作为问题，依法促进经济发展和社会进步。在这一探索中，我省哈尔滨、大庆两市和兄弟省的某些市、县建立部门行政执法责任制的作法使我们深受启发。这些作法的核心，就是把行政执法部门对外行使的法定职权统一按职责对待，通过责任制度来督促行政机关履行法定职责，改变其多年来形成的权力本位观念，树立责任本位观念，真正实现国家机关“实行工作责任制”这一宪法要求。在我国大多数领域的行政管理活动已基本纳入法制轨道的情况下，上级政府对下级政府以及政府对其所属部门的领导，应当越来越多地体现在依法决策和执法监督上，而政府内部的层级监督职能也需要责任化和制度化。因此，在各级政府和各部门中普遍推行行政执法责任制，正是落实宪法的有关规定，促进各级各类行政机关依法完成行政执法和层级监督任务的有效方式。基于这一认识，我省在1994年12月通过的《**省规范行政执法条例》中明确规定：“各级人民政府及其所属部门应当建立行政执法责任制”，并于1995年初，以省政府办公厅文件印发了《**省1995年行政执法责任制实施方案》，把以前曾在少数地方的行政执法部门中实行的行政执法责任制推向了全省各级政府和各类行政执法部门。1995年底，在各地、各部门按要求建立制度并自查自评的基础上，我们组成了三个联合检查组，赴各市（地）和省直各部门进行检查，并将结果报告了省政府。在随后召开的全省政府法制工作会议上，省政府向当年行政执法责任制落实好的6个市（地）和10个省直部门颁发了《**省人民政府行政执法先进单位》的牌匾，在各级行政机关中引起了很大反响。
1996年以后，我省的行政执法责任制不断巩固和深化。从1995年的试行情况看，行政执法责任制虽然在我省大部分地方和部门启动，但工作开展不够平衡，少数地方和部门还存在死角死面；已经启动的地方和部门也不同程度地存在认识不足、重视不够和执行不力的问题，甚至把行政执法责任制同各部门的执法任务特别是地方党委、政府的中心工作割裂开来，搞成“两张皮”。为此，我省从1996年起，将行政执法责任制纳入了各级党委、政府对其所属部门和下级党委、政府进行目标管理的总体方案，使之成为党委、政府目标责任制考核体系（简称大目标）中的一个子系统，从而使行政执法工作同各级政府的经济与社会发展目标以及各部门的业务工作目标紧密结合，并同各级领导班子的政绩与奖惩挂钩，引起了各地、各部门领导的高度重视。加上我们不断改进考核项目和方式，并严格检查和公正评价各地、各部门的行政执法状况，使行政执法责任制的落实情况对一些地方和部门能否得到年终“目标奖”起到了重要作用，增强了这一制度的实施效果。特别是党的十五大提出“实行执法责任制和评议考核制”后，原省长田凤山同志在1997年11月召开的全省依法治省会上，对坚持和完善执法责任制、探索和实行评议考核制又提出了新的更高的要求。在1999年6月国务院召开的全国依法行政工作会议上，我省政府曾以“建立和完善行政执法责任制，促进各级政府机关依法行政”为题，书面交流了我省推行行政执法责任制的基本情况，得到了与会同志的广泛认可。
通过几年的探索和实践，我省在行政执法责任制方面的各项做法已逐渐走向成熟，有必要上升为省政府规章，以改变这项工作靠各级政府和上级部门逐年发文布置的局面，增强行政执法责任制部署、检查、考评、奖惩等工作的法定权威。于是，由省政府法制办起草的《**省行政执法责任制试行办法》在认真总结经验和反复协调论证的基础上，于2001年9月经省政府常务会议讨论通过，以当年省政府10号令发布，并于2002年4月1日起正式施行。一年来，根据省政府10号令的规定，各地、各部门纷纷成立由“一把手”任组长的行政执法责任制领导小组，或者在责任制实施方案中依次明确本行政机关主要领导、班子成员、中层干部和一般执法人员的行政执法责任，进而层层建立起以各级政府和各部门行政首长为第一责任人的行政执法责任体系。尤其是在对行政执法部门的考核目标的设定上，省政府10号令改变了以往“一刀切”的做法，将考核内容分为通用目标和专用目标两种，分值各占50%，其依据分别为综合规范行政行为的法律、法规、规章和各部门组织实施或者参与实施的法律、法规、规章。其中，通用目标由本级政府统一确定，专用目标由上一级行政执法部门分别确定，从而把行政执法工作同依法推进各部门的业务工作有机结合起来，使行政执法责任制的内容更加符合其制度设计的初衷。规章出台后，我们进一步加大了对各地、各部门的行政执法工作进行跟踪检查和督促整改的力度。从去年年底以来我办对省政府10号令的实施情况进行的全面检查考核情况看，全省各级政府推行行政执法责任制已经收到了明显成效。
二、实施效果
我省八年来推行行政执法责任制的过程，始终同我国民主和法制建设的进程紧密结合。从中央依法治国方略的提出并写入宪法，到举国上下深入贯彻行政处罚法、行政复议法和《国务院关于全面推进依法行政的决定》，这些大事都在不断地为我省的层级监督和行政执法责任制工作提供依据和动力。同时，我们的工作也得到了国务院法制办公室的密切关注和直接指导，促使我省的行政执法责任制工作在实践中逐步完善和提高，工作效果日益显著。
（一）增强了各级行政机关领导的依法行政观念。通过把有关法律、法规、规章赋予行政机关的各项权力明确为法定职责，并在行政系统内部层层分解岗位责任，特别是确定各级行政首长为行政执法责任制的第一责任人，使该制度所体现的依法行政、职权法定、权责统一、程序合法、公正公开、过错追究等现代行政法治理念逐渐深入人心，并随着行政执法责任制的坚持推行而在各级领导干部的观念中不断强化。几年来，全省各地、各部门的行政领导带头参加以综合规范行政行为为主的法律培训和有关法制讲座，学法的积极性明显提高，依法决策的自觉性也不断增强。多数地方政府在作出重大决策前，都能首先想到是否合法，并规定本级政府法制机构列席政府常务会议，就有关重要决策及涉法问题协助把关。在1995年以来的两次政府机构改革中，省和市（地）两级政府法制机构都得到了明显加强，部分行政执法部门和县级政府也在可能的情况下加强了法制机构建设，使之成为各级领导依法行政的参谋和助手。以前，一些行政机关不管有无上位法作依据，在规范性文件中随意设定审批、收费、处罚、强制等行为，甚至搞市场封锁和地方保护主义。通过将抽象行政行为的合法性纳入行政执法责任制一并考核并兑现奖惩，有效地减少了这类违法文件的出台。仅省政府每年通过备案审查纠正的地厅级规范性文件中存在违法问题的数量，就从1995年前后的20余件下降到2002年的4件。
（二）提高了行政执法队伍的法律素质和执法水平。推行行政执法责任制之前，我省行政执法队伍的法律素质普遍不高，执法证件管理混乱，滥用职权、随意处罚等现象比较严重，行政执法状况堪忧。从1994年省城市社会经济调查队开展的一项全省行政执法状况问卷调查的结果看，有68.7%的被调查者认为行政执法人员素质差，是导致行政执法存在问题的主要原因。当时我们调阅抽查过部分执法部门的行政处罚案卷，发现程序违法问题比比皆是，实体违法也不乏其例，几乎很难找到一本完全没有问题的案卷。1995年以来，我省在行政执法责任制考核内容的设定上，始终把行政执法队伍法律素质的提高和行政执法行为的规范化程度作为一项重要指标，督促各级行政机关加大培训执法人员和规范自身行为的力度，并先后组织了两轮全省行政执法队伍的大规模法律培训，有10余万行政执法人员按各级政府和上级执法部门的要求，分别学习了综合规范行政行为方面的法律规定和从事本岗位行政执法工作必需的专业法律知识，经考试合格后领取了行政执法证，做到了持证上岗。从近年来我省各级政府法制机构和上级执法部门对行政处罚案卷的抽查结果看，质量普遍提高，实体违法的问题已比较罕见，有些部门甚至敢于在本系统提出“消灭程序违法”的口号。以我省实施行政执法责任制较早的大庆市为例，该市行政诉讼案件中行政机关的败诉率，已从90年代中期以前的40%左右，下降到了2002年的11%。
（三）促进了法律、法规、规章的全面贯彻实施，创造了良好的经济和社会效益。我省多年来行政执法中存在的主要问题，除了乱作为外，还有一个突出表现，就是相当一部分行政机关该管的事没有管好，执法不到位。从前几年行政处罚统计反映的情况看，全省各级经贸、国资、体育、旅游等部门多年来从未查处过一起违法行为，我们对此给予了通报批评。近几年来，在行政执法责任制激励约束机制的持续作用下，大多数行政机关加强了对有关法律、法规、规章的宣传贯彻和实施情况的检查，在依法维护市场经济秩序和社会稳定中发挥了日益显著的作用。全省各级工商和质量技术监督部门将国家整顿和规范市场经济秩序的有关要求纳入行政执法责任制专用考核目标后，执法力度不断加大，每年查处的经济违法案件都在一万起以上，为企业和消费者挽回损失上亿元；省药品监督局自1999年组建并实施行政执法责任制以来，严厉打击各种制售假劣药品的行为，在确保广大消费者吃上放心药的同时，也依法促进了我省医药经济的持续稳定发展， 2002年**省医药工业总产值达到135亿元，在全行业排名逐年攀升，现已位居全国第六位。教育、卫生、体育、计划生育等省级社会管理部门通过行政执法责任制的实施，都将法制工作的重点从地方立法转向了行政执法，依法管理产生的社会效益越来越明显。以在我省行政执法责任制考核中连续多年被评为优秀的省计生委为例，该部门依法抓计划生育的结果，使我省的人口自然增长率逐年下降，去年已达到2.54‰，低于全国平均水平，接近发达国家先进水平，社会满意率逐年提升，被省政府评为“劳动模范单位”。
（四）强化并完善了行政执法监督机制。在行政执法责任制持续八年的推动下，不仅我省以前建立的行政执法检查、行政执法矛盾协调、规范性文件备案、行政执法主体资格审查等层级监督制度的执行力度大大增强，近些年陆续建立的行政执法人员的法律培训考核和证件管理制度、重大处罚决定备案和行政处罚统计制度、违法案件的举报受理和转办督察制度等也得到了较好的落实，其中以省政府名义下发的几十份行政执法监督通知书大都收到了很好的执行效果，增强了行政执法监督的权威。同时，我省行政执法责任制的运行机制本身也在实践中不断完善和创新。在目标设定方面，一些地方和部门补充了领导干部带头学法、审批许可遵守时限和办事程序公开等省里没有统一设定的内容；在检查考评方面，我们总结以往的经验教训，从省里带头加强日常跟踪，启动明查暗访，注重民意测验和问卷调查，尽量避免了检查考评中的形式主义和走过场；在兑现奖惩方面，一些地方和部门根据检查考评结果，认真坚持内部奖励与过错追究制度，仅全省公安系统八年来实行过错追究的人数就达1621人。这些做法较好地发挥了行政执法责任制在促进依法行政方面的激励约束作用。
三、几点体会
通过八年的探索特别是省政府10号令出台一年来的实践，我们在政府推行行政执法责任制方面有以下四点体会：
（一）依据充分，体系完备，是行政执法责任制全面推行的基础。行政执法责任制是一项以行政机关为责任主体而建立的层级监督制度，并非每个行政机关都愿意自觉实行。这一制度之所以能在我省各级各类行政机关中普遍推行，首先是我省通过地方立法强化了各级行政机关的行政执法责任，并为其自觉接受层级监督提供了较充分的法规、规章依据；其次是我省近年来建立的“条块”结合、以“块”为主的层级监督体系，为政府推行行政执法责任制提供了较稳定的组织保障。在推进依据上，我省不仅专门出台了省政府10号令，还相继制定了《**省规范行政执法条例》和《**省规范性文件备案办法》、《**省行政处罚监督办法》、《**省持证执法和监督规定》等层级监督方面的实体规章，符合依法监督和过错法定的原则，大大增强了行政执法责任制的权威。在推进体系上，以“块”为主的模式强化了政府对本行政区域内行政执法责任制工作的主导作用，符合地方组织法的规定；“条块”结合的模式则有利于发挥上级执法部门对本系统行政执法活动的层级监督作用，尤其是在县级政府法制机构不健全的地方，“条条”作用的有效发挥正可以适当弥补“块块”单独推进存在的薄弱环节。
（二）不断完善考核内容，是行政执法责任制逐步深化的前提。由于政府与部门、上级机关与下级机关以及不同部门之间职能各不相同，因此，根据各级各类行政机关的法定职责权限和行为规范，分别确定对其行政执法工作进行全面考核的内容，并在认真总结经验的基础上对考核内容适时进行调整和完善，便成了科学建立行政执法责任制的前提。按照这一思路，省政府10号令出台后，我们首先制定了省政府对各市（地）政府的考核目标和对省直各部门的通用考核目标，进而通过典型示范、开会部署、精心指导和逐一审核修改等方式，使省直各部门制定的专用考核目标基本上符合要求，随后由市、县两级政府及其所属部门结合本地、本部门的实际情况，层层细化和分解落实上级下达的考核目标，从而为我省今后几年行政执法责任制的依法贯彻打下了较好基础。
（三）坚持搞好检查考评，是行政执法责任制不走过场的关键。再好的制度建立后，如果不能坚持不懈地在监督检查上狠下功夫，也难免流于形式；如果只靠年终突击检查而疏于平时监督，也同样收不到预期效果。 而有计划地加强平时跟踪检查，正可以避免这些弊端，发现问题后还可以给被检查单位留出整改机会。除此之外，要客观真实地反映每个行政机关的执法状况，还必须在行政系统内部检查考核的基础上，引入社会监督机制，将内部考核和外部评议结合起来。只有外部评议产生的压力才能促使行政系统内部产生严格考核和认真整改的动力。二者有机结合，是公正评价行政执法状况的客观基础。
（四）健全激励约束机制，是行政执法责任制有效实施的保障。我省推行行政执法责任制八年来，年终考评和兑现奖惩工作已经进行了多次。除了第一次是以各级政府的名义对行政执法先进单位单独给予表彰奖励外，以后历次都是由各级党委、政府通过大目标的考评结果一并兑现奖惩的（但省和部分市、县大目标考评工作曾一度暂停）。几年来，由于各级政府法制机构坚持原则，认真打分，有时也可以对大目标的考评结果起到“一票否决”的作用，从而使行政执法工作同各级政府的经济和社会发展目标紧密结合，并同领导的政绩、奖惩挂起了钩。这些行之有效的做法均通过我省地方立法予以确认。省政府10号令还进一步强调：“在行政执法责任制检查考核中未达标或者因执法违法造成严重后果的单位，一年内不得授予其他荣誉称号；连续两年未达标的单位，其行政主要负责人应当辞职。”这些规定，为我省行政执法责任制的有效实施提供了坚实保障。
四、今后打算
八年来，我省在行政执法责任制方面虽然进行了一定的探索和实践，也取得了一些成绩，但这一制度在全省各地、各部门的推进力度和效果却因其法制机构的设置情况和领导的重视程度而呈现出较大的差异。作为省政府10号令的组织实施机构，我们准备在以下三个方面作出努力：
（一）将行政执法责任制的运行同深化行政管理体制改革结合起来，同步推进。党的十六大提出，要加强对执法活动的监督，推进依法行政，并对进一步转变政府职能，改进管理方式，切实解决权责脱节和多重多头执法等问题提出了要求。这些重要思想应当体现在行政执法责任制的制度设计和目标设定中。例如，通过行政执法责任的合理分解和按岗定责，解决行政机关内部某些人员有权无责、权大责小和权责脱节等问题；通过在同一类行政执法部门的不同层级之间，按照国务院提出的“层级较高的部门主要侧重于政策研究、监督指导和重大执法活动的协调，具体的执法活动主要由基层执法队伍承担”的原则，科学设定上下级部门的考核目标，解决因上下级部门职权大体相同而导致的多重执法问题；通过对职能交叉或者相近的部门依法界定相应的专用考核目标，严格执行并加强监督，解决有关部门之间多头执法、重复管理的问题等。
（二）形成内外结合、规范长效的行政执法责任制检查考评机制。针对专用考核目标的检查难以形成统一制度，尤其是外部评议机制相对薄弱，随意性较大的实际情况，我们将采取以下措施：一是明确要求省直各部门在提出完善本部门专用考核目标的方案时，将检查考核该目标落实情况的具体方案也一并提出，并认真抓好落实；在内部检查考核方面，我们将总结以往经验，采取政府考核与部门自查相结合、全面普查与重点抽查相结合、检查纠正与指导整改相结合、平时掌握与年终考评相结合等有效方式，进一步完善检查考核机制。二是要加大行政执法责任制的社会宣传力度，通过公布考核目标、公示岗位职责、设立行政执法监督举报电话等方式，接受社会和行政管理相对人的监督，并将民意测验、问卷调查等外部评议方式规范化、制度化，以加大社会监督在评议考核中的份量；三是要建立政府法制机构与人大、政协、法院、检察院、监察、信访等部门以及有关新闻媒体的长期工作联系，以及时、全面、客观、公正地反映和评价行政机关的执法状况；四是要认真学习借鉴河南省国税系统推行行政执法责任制电子信息化的经验，在试点的基础上适时加以推广，以增强检查考评工作的科学性、实效性和权威性。
（三）切实兑现奖惩，进一步强化激励约束机制。由于省政府10号令正式施行的时间较短，我省的行政执法责任制对依法行政的激励约束作用还不够明显，多数地方和部门的奖惩措施和兑现力度过软。为此，我们在下一步工作中，首先要严格落实省政府10号令中有关奖惩措施的规定，并将其作为评价各级政府和各部门行政执法责任制的一项重要标准。在此基础上，建立行政执法人员“执法责任档案”，作为跟踪考核和兑现奖惩的依据。同时，将奖优与罚劣结合，选择具备相应基础的地方和系统，探索建立“行政执法责任专项激励基金”，将对行政执法责任制考核中不达标或者成绩较差的单位和人员进行的经济制裁所得，专项用于对优秀单位和人员兑现物质奖励，并将物质措施与非物质措施结合起来，使行政执法状况真正与各级行政机关领导政绩和公务员考核的结果挂钩，在制度创新上狠下功夫。