各县（区）政府，市政府各部门：
为深入贯彻落实党的十八届三中全会精神，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好地发挥政府作用，引导政府和社会资本合作（ppp），现结合我市实际,提出如下实施意见：
一、工作目标
政府和社会资本合作（public-privatepartnership，简称ppp）模式，即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。通过政府和社会资本合作模式，充分发挥市场机制作用，提升公共服务的供给质量和效率，实现公共利益最大化。
二、主要原则
（一）坚持“试点先行、量力而行”。按照“试点先行、量力而行”的原则，选择盈利预期较强、前期工作比较成熟的ppp项目先行先试，激活社会投资活力。积极探索“项目+物业”，非经营性项目、准经营性项目和经营性项目打包合作等综合开发模式。推进ppp项目实施，各级政府既要积极推进，又要稳健而行，根据当地实际，制定可行措施，确保节奏、力度与政府财力和管理能力相匹配。
（二）坚持“利益共享、风险分担”。按照对等原则，合理界定政府和社会资本之间的利益与风险。政府和社会资本按合同分享项目收益，既要确保社会资本的合理回报，又要防止暴利、不合理让利或利益输送。政府主要承担法律、政策调整和最低需求风险，不得承担ppp项目建设运营的兜底责任；社会资本主要承担项目设计、建设、财务、运营等商业风险。自然灾害等不可抗力风险按合同由双方共同承担。
（三）坚持“诚信合作、公开透明”。政府和社会资本要牢固树立法治意识、信用意识和契约意识，ppp项目合同一经签署必须严格履约，无故违约必须承担相应责任。政府要确保ppp项目实施政策透明、决策科学、过程公开，除因国家安全、保密等有关规定外，项目法人招标、资产或股权转让和出售等均应做到交易规范、程序合法。
三、适用范围及操作模式
（一）适用范围。ppp模式主要适用于政府负有提供责任并适宜市场化运作的公共服务和基础设施等项目。
全市范围内城市道路桥梁隧道、供电供水燃气、地下综合管廊、污水垃圾处理等市政设施，公路、水运、铁路、机场、城市轨道等交通设施，医疗、旅游、文化、体育、养老、教育培训、保障性安居工程等公共服务设施，粮食仓储、水利、生态建设、资源环境、新型城镇化试点等新建项目，在对ppp模式合理性作出评估论证的前提下，优先选择ppp模式。试点起步阶段以海绵城市示范区、地下空间开发、公共建筑节能、水环境治理、医疗养老、地下综合管廊、城市道路、桥梁、公共停车场等工程为重点，优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定的项目。
已建成项目，也要积极植入ppp模式，引入社会资本并组建项目公司，通过项目租赁、重组、转让等方式对原项目进行升级改造或合作运营，盘活存量资产、提升经营管理水平、改善公共服务质量。
已界定为地方政府存量债务中适宜以ppp模式运营的融资平台公司存量项目，要大力推广ppp模式，鼓励社会资本参与提供公共产品和公共服务并获取合理回报，减轻政府公共财政举债压力。
（二）实施主体。各级政府应授权行业管理部门或其所属事业单位、本级政府所属的投融资平台和国有控股企业、其他相关机构等，作为代表政府的实施机构，在授权范围内负责与社会资本合作实施ppp项目。社会资本包括民营企业、外资企业、中央企业及其子公司、非本级政府所属的投融资平台和国有控股企业等，不包括本级政府所属的投融资平台和国有控股企业。
（三）操作模式。
1.经营性项目。对具有明确的收费基础且经营收费能完全覆盖投资成本的项目，可通过政府授予特许经营权，采用bot（建设—运营—移交）、bot+epc（设计施工总承包基础上的bot）、boot（建设—拥有—运营—移交）、tot（移交—运营—移交）等模式推进。
2.准经营性项目。对经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴的项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用bot、boo（建设—拥有—运营）、tot、too（移交—拥有—运营）等模式推进。
3.非经营性项目。对缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目，可通过政府购买服务，采用boo、委托运营等市场化模式推进。
四、操作流程
（一）项目发起推出。ppp项目可以由政府发起或由社会资本发起，以政府发起为主。政府发起的ppp项目，由政府授权的实施机构作为发起人，根据当地经济社会发展的需要，研究策划或选定ppp项目，按照ppp模式进行培育开发。实施机构需向市发改委、市财政局提出申请。市发改委、市财政局联合报市政府审定，并在审定后将其纳入ppp项目储备库；社会发起的ppp项目，由社会资本以项目建议书的方式向市发改委提出申请。市发改委商市财政局和行业管理部门报市政府审定，并在审定后将其纳入ppp项目储备库。对ppp项目储备库实行动态管理。新建、改建项目，应提交可行性研究报告（或项目申请报告）和初步实施方案等材料；存量项目，应提交存量公共资产的历史资料和初步实施方案等材料。ppp项目申报和推荐，应明确ppp项目的实施机构、合作模式设计、回报方案设计与合作期限设计。
（二）实施方案制定。项目实施方案（投融资方案）由项目实施机构研究提出。实施方案（投融资方案）主要包括项目基本情况、经济技术指标、经营服务要求和标准、合作伙伴应当具备的条件、风险分配基本框架、项目运作模式、交易结构、投资估（概）算构成、融资方案、投资回报方式、合同体系、监管架构、采购方式的选择、价格确定及调价方式、财政补贴及财政承诺以及应当明确的其他事项。项目实施机构在制定实施方案阶段，应对有意向参与项目合作的社会资本征集项目实施方案（投融资方案）。
（三）项目审查审批。市发改委、市财政局会同建设、规划、国土、环保等部门建立联审机制，对行业主管部门与项目实施机构共同编制的项目实施方案，进行联合审批审查。市发改委按照投资项目管理有关规定，负责项目可行性研究报告或项目申请报告的审批、核准或备案以及节能审批。市财政局负责对项目的ppp投融资方案开展“物有所值”评价工作，并根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对政府付费或财政补贴的项目开展财政承受能力论证。市规划、国土、环保等部门分别负责项目规划选址审批、用地预审、环评审批等工作。联审后的项目，报市政府批准。有关部门要简化办理手续，优化办理程序，主动加强服务，对实施方案中已经明确的内容不再作实质性审查。
（四）合作伙伴选择。在实施方案经市政府批准后，项目实施机构按照《招标投标法》、《政府采购法》及有关规定，优先采用公开招标方式择优选择诚实可信、安全可靠的社会资本合作伙伴。对市场化条件尚不成熟或因客观条件限制难以通过公开竞争方式选定的，可以采用邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商等方式，综合评估项目合作伙伴的专业资质、技术能力、管理经验和财务实力等因素，择优选择诚实可信、安全可靠的合作伙伴。项目涉及的产权交易，要在市公共资源交易中心公开、公平、公正竞价进行。对采取竞争性谈判或邀标方式的，应测算配置资源价值、评估价格、财政补贴等主要条件。
（五）项目合同签订。实施机构与选定的社会资本合作伙伴，在依法依规、平等协商的基础上签署ppp项目合同，确定各方的权利和义务，并按规定公示。ppp合同应明确服务标准、价格管理、回报方式、风险分担、信息披露、违约责任、争议解决、政府接管、评估论证等内容。具体可参考国家发改委发布的《政府和社会资本合作项目通用合同指南》（发改投资[2014]2724号）和财政部发布的《ppp项目合同指南（试行）》（财金[2014]156号），并根据本地及项目实际，细化完善合同文本，确保合同内容全面、规范、有效。
（六）项目建设运营。各方按照合同约定，按时足额出资设立项目公司,完成项目报批手续，确保项目及时开工建设和工程质量。项目公司具体负责项目的报批、融资、建设、运营和维护工作。在项目运行期间，项目公司依约提供安全、优质、高效、便利的公共服务，并定期对项目设施进行检修和保养，保证设施正常运行。
（七）合作绩效评价。市财政局、市发改委会同相关职能部门，建立政府、服务对象、中介机构共同参与的ppp项目综合性评价体系，对项目绩效目标实现程度、运营管理、资金使用、公共服务质量、公众满意度等进行评价。评价结果应当依法对外公开，接受社会监督。引入第三方评审机制，适时开展项目合作中期评估，重点分析项目运行状况及合同的合规性、适应性和合理性，评估风险，制定应对措施。
（八）项目合同终止。政府和社会资本合作期满后，要按照合同约定的移交形式、移交内容和移交标准，进行移交资产的评估、性能测试及资金补偿，办妥法律过户和管理权移交手续。在政府和社会资本合作过程中，如遇不可抗力或违约事件导致项目提前终止，项目实施机构要制定退出方案报市政府审批。市政府授权的实施机构要及时做好接管，保障项目设施正常运行，确保公共利益不受损害。违约方应承担合同约定的责任，包括消除影响、支付违约金、赔偿损失等。要依托各类产权、股权交易市场，为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道。
五、回报机制
（一）合理确定投资回报。政府要体现公共利益最大化的要求，兼顾经济效益和社会效益，通过健全定价调价机制、优化资源配置机制、完善财政补贴机制、实行损益分担机制，视项目不同情况和特点，采用“使用者付费”、“资源配置”、“政府付费”相结合的方式，合理确定社会资本参与ppp项目建设运营的投资收益。合理净收益率原则上以银行贷款同期基准利率作为基数，并考虑项目运营周期长短适当上浮。
（二）健全定价调价机制。凡不属于政府定价目录的产品和服务，由项目法人自主定价、自负盈亏。凡属于政府定价目录内的产品和服务，由政府按照“成本+合理回报”原则确定政府定价或政府指导价。价格部门既要加强价格行为监管，防止项目法人随意提价损害公共利益，又要按照补偿成本、合理收益、节约资源、社会可承受的原则，加强投资成本和服务成本时效性监测，健全价格动态调整机制，保障社会资本合理收益。
（三）优化资源配置机制。对通过调整价格经营收入不能覆盖社会资本合理收益或没有经营收入的ppp项目，政府首先应充分挖掘项目附着的物业和广告等经营资源，或通过依法依规按照合同配置一定数量的土地进行对价，弥补社会资本的合理收益。具体根据城市规划合理确定土地及上盖物业开发资源（容积率等条件），参照同期周边邻近地块平均楼面地价确定对价方式，以公开招投标要约条件竞价确定。
（四）完善财政补贴机制。对通过调整价格、优化资源配置，经营收入仍不能覆盖社会资本合理收益的ppp项目，不足部分由政府通过购买服务方式给予财政补贴。补贴标准以项目运营绩效评价结果为依据，综合考虑产品或服务价格、投资成本、运营费用、合理收益率等因素合理确定。ppp项目财政补贴，由政府批准执行，由财政部门纳入同级政府预算。
（五）实行损益分担机制。对通过调整价格、优化资源配置，经营收入能覆盖社会资本合理收益的ppp项目，超出部分应由政府与社会资本合理分享。探索对因公共利益不能及时调整价格的ppp项目，通过综合考虑投资成本、运营费用和预期用户流量等因素，设定能覆盖社会资本合理收益的“影子价格”，实行溢价共享、亏损共担。对“影子价格”与执行价格的差额部分给予财政补贴，执行价格上调财政补贴应随之下降；对执行价格超出“影子价格”的部分，政府参与收益共享。
六、退出机制
（一）退出和介入条件。ppp项目发生以下情况可以退出：因不可抗力因素导致合同无法履行；合同一方发生严重违约情形导致合同无法履行；社会资本主体破产清算或发生类似情况；合同中约定需中止或政府接管的情况。经协商或整改，项目合同仍无法履行，项目需提前终止退出。
（二）退出流程。发生ppp项目退出情况时，项目行业主管部门、项目实施机构会同市发改委、市财政局制定退出方案报市政府批准，并做好临时接管工作，保证项目设施持续运行和公众利益不受侵害。项目违约方应承担合同规定的责任，包括消除影响、支付违约金、赔偿损失等。项目行业主管部门、市发改委、市财政局要依托各类产权和股权交易市场，为社会资本提供多元化、规范化和市场化的退出渠道。
七、政策保障
（一）加强政府投资引导。优化政府投资方向，通过投资补助、担保补贴、贷款贴息等多种方式，优先支持ppp项目。市财政设立ppp示范项目扶持专项资金，用于补助重大ppp示范项目前期费用和建设融资费用。完善现有专项资金分配机制，将政府与社会资本合作绩效作为定向财力转移支付、专项转移支付、地方政府债券额度的分配计算因素，并以贴息、补助、风险补偿等方式向ppp项目倾斜。
（二）建立引导投资基金。设立市级ppp项目基金。引导相关企业或私募基金发起设立专项用于ppp项目的基金，吸引银行、保险等金融机构及其他社会资本参与，通过市场化运作支持ppp项目建设，降低项目运营风险，增加项目融资信誉，为ppp项目提供持续的投融资服务。
（三）完善融资机制。鼓励金融机构创新信贷业务，支持开展排污权、收费权、特许经营权、购买服务协议等质押担保贷款业务，支持金融机构对由社会资本举办的社会事业机构以出让方式获得的土地、产权清晰的房产进行抵押贷款。探索利用工程供水、供气、发电、污水垃圾处理等预期收益质押贷款，允许利用相关收益作为还款来源。充分发挥政策性金融作用，为ppp项目提供规划、融资和财务等咨询服务，并采取中长期贷款、银团贷款和委托贷款等方式提供稳定的资金来源。支持项目公司开展股权和债券融资，探索利用应收账款证券化融资。各级政府出资建立的融资性担保机构，在同等条件下要优先为ppp项目提供贷款担保服务。
（四）落实税收优惠政策。切实落实《国家税务总局关于进一步贯彻落实税收政策促进民间投资健康发展的意见》（国税发〔2012〕53号）等鼓励社会资本进入基础设施、市政公用事业、保障性住房建设和社会事业的税收优惠政策。对企业从事《公共基础设施项目企业所得税优惠目录》规定的港口码头、机场、铁路、公路、城市公共交通、电力、水利等公共基础设施项目的投资经营所得，自该项目取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起，第一年至第三年免征企业所得税，第四年至第六年减半征收企业所得税。对托儿所、幼儿园、养老院、残疾人福利机构提供的育养服务，医院、诊所和其他医疗机构提供的医疗服务，有关文化场馆举办文化活动的门票收入，按规定免征营业税。对水利设施用地、保障性住房建设用地，按规定免征城镇土地使用税。
八、工作机制
（一）加强组织领导。各地、各有关部门要切实加强组织领导，进一步明确责任分工，细化工作举措，抓好工作落实。发改、财政部门负责协调、推进ppp工作，履行政策制定、业务指导、项目储备和遴选、建立项目库、项目评估和发布等职责。规划、国土、环保等部门对口负责协调ppp项目建设和前期工作，并加快相关审批。鼓励金融机构提供财务顾问、融资顾问、银团贷款等综合金融服务，全程参与ppp项目的策划、融资、建设和运营。行业主管部门在各自职责范围内做好本领域ppp项目的筛选和发起工作，参与项目过程管理，依法履行监督管理职责。
（二）做好示范推进。各地应积极探索政府和社会资本合作的各种模式，加快推进一批ppp示范项目。示范项目优先选择需求长期稳定、投资规模较大、市场化程度较高、收费定价机制透明、有稳定现金流的项目，如城市道路桥梁、供水燃气、污水垃圾处理、海绵城市、医疗、养老、棚户区改造等项目。
（三）推进信用建设。按照诚信践诺的要求，加强全社会信用体系建设，保障政府和社会资本合作顺利推进。政府要保持政策的连续性和稳定性；要依法行政，防止不当干预和地方保护；要认真履约，及时兑现各类承诺和合同约定。社会资本要守信自律，提高诚信经营意识。
（四）做好宣传引导。各地、各部门要广泛宣传推广ppp模式的重大意义，做好政策解读，总结典型案例，回应社会关切，加强舆论引导，增进政府、社会与市场主体共识，建立规范的合作机制，营造良好的合作氛围，充分发挥政府、市场和社会资本的合力作用。