党的十八大把“生态文明”提升到更高的战略层面,将中国特色社会主义事业总体布局,拓展为包括生态文明建设在内的“五位一体”,并明确提出了建设美丽中国的目标。为研究调整退耕还林政策,进一步推进生态文明建设,近一个时期,我们会同国家林业局,赴有关省份进行了深入调研,并多次组织召开座谈会,广泛听取各方面意见和建议。总体上看,在国家政策的强力支持下,退耕还林工程成效显著。但原有退耕还林政策不足之处也很明显,已不能很好地适应形势的发展变化。当前,继续推进退耕还林仍然非常迫切,具有重大意义,我们必须着力调整相关政策,启动新一轮退耕还林。现将有关情况及政策建议报告如下:
退耕还林工程于2000年启动,截至2006年,国家累计安排实施退耕地还林1.39亿亩。2000-2013年,中央财政共拨付退耕还林工程资金346xx亿元;未来8年,中央财政还将为此安排84xx亿元。在国家政策的强力支持下,退耕还林工程取得了明显成效。
不仅如此,退耕还林还使得工程区化肥、农药使用量大为减少,有效降低了农业面源污染,由于25度以上坡耕地所在地区很多还是水源地,退耕还林工程对于减轻水体污染、改善水质起到了不可替代的作用。以“亚洲第一大人工淡水湖”闻名的丹江口水库,早在21世纪初,央视新闻30分曾有过报道,由于坡耕地的不合理开垦,“每年约给丹江口水库带来12亿多吨泥沙、600多万吨化肥和5000多吨农药”,当时入库水质长期低于国家二类。而通过十多年的退耕还林、封山育林等生态建设,加上其他治理措施,近年来丹江口水库入库水质明显改善,长江委水文局最新监测表明,丹江口水库入库水质2013年首次连续3个月达到了国家一类标准。
25度以上坡耕地集中地区大多是连片特困地区,这使得退耕还林工程与扶贫开发工作具有相当高的吻合度。连片特困地区由于受地理位置等条件限制,通过招商引资发展工业项目往往很难成功,扶贫开发工作难度很大。湖南省新化县副县长李南新感叹:“生态脆弱地区要脱贫,不上项目是等死,上了项目是找死,只有退耕还林没有副作用,是最好的扶贫工程。”该县通过退耕还林大力发展经济林基地,经济效益特别显著,其中天门乡、奉家镇的864亩有机茶基地,年产值达950万元;以梅镇毛家垅村为中心的7200亩杨梅基地,年产值达3240万元;石冲口镇、吉庆镇的8600亩金银花基地,年产值达5590万元。
原有退耕还林政策的核心是“政府为主、生态优先、以粮代赈”,即政府下达工程指标计划并组织实施、严格限定还生态林比例、对退耕农户补助钱粮以弥补种粮损失等。钱粮补助政策为还经济林补助两个阶段共10年、还生态林补助16年,黄河流域及北方地区每亩退耕地第一个阶段每年补助160元、延长阶段每年补助90元,长江流域及南方地区每亩退耕地第一个阶段每年补助230元、延长阶段每年补助125元。原有退耕还林政策的出台有其特殊的背景,面对1998年的全流域型特大洪水以及连续几年春季的强烈沙尘暴,极为严峻的生态形势,迫使我们紧急启动了退耕还林工程,并出台了以生态优先为目标导向、依靠政府力量组织实施的退耕还林政策。实践证明,退耕还林政策为保障退耕还林工程顺利实施发挥了重要作用。但随着经济社会形势的发展变化,原有退耕还林政策也出现了一些问题,主要有:
退耕还林工程实施至今已有十多年时间。这十多年里,我国经济社会快速发展,市场体制日益完善,政府公共财政保障水平不断提高,退耕还林政策面临的外部环境发生了显著变化。
党中央、国务院高度重视退耕还林,多次提出相关要求。近几年,全国人大代表和政协委员也反复提出重启退耕还林的建议提案。2008年以来,一些省(区、市)先后17次以省级人民政府的名义,恳请国务院新增退耕地还林任务超过7000万亩。2012年9月召开的国务院第217次常务会议明确,将适当安排“十二五”时期重点生态脆弱地区的退耕还林任务。
据初步统计,全国尚有25度以上坡耕地8200万亩(含水土流失严重的梯田1500万亩)和严重沙化耕地7300万亩,其中急需退耕还林的陡坡耕地和严重沙化耕地8000万亩。这些陡坡耕地和严重沙化耕地粮食产量十分有限,即使按照丰产年份平均每亩200斤计算,8000万亩陡坡耕地和严重沙化耕地粮食产量仅占2012年全国粮食总产量的1.36%。更何况,近些年来随着外出务工农民不断增加,农村劳动力老龄化十分明显,很多坡耕地实际上处于撂荒状态。可见,陡坡耕地和严重沙化耕地退耕还林对国家粮食安全影响甚微。因此,实施新一轮退耕还林工程条件成熟、空间具备,既是大势所趋,又是群众所望。中央财政支持新一轮退耕还林,是着力推进生态文明建设的重要举措,也是合力推动连片特困地区扶贫开发的重要抓手,具有重大而深远的意义。
为了更好地实施退耕还林这一重大生态建设工程,可由国家发展改革委、国家林业局会同有关部门,结合生态功能区建设等相关规划,研究制订《新一轮退耕还林规划》。同时,从已经变化了的实际情况出发,切实转变思路、完善机制,调整退耕还林政策。总体而言,对比原有退耕还林政策,新一轮退耕还林政策必须坚持“严格标准、农民自愿、政府助推、自我发展”。
一是严格标准。退耕还林的地块严格限定为25度以上坡耕地和严重沙化耕地,由农业、林业等相关部门制定统一的退耕地认定标准,并严格按标准核查验收,确保不在良田上种树种草,以维护国家粮食安全。各级林业主管部门要严格按标准核查验收,加强技术指导。耕地退耕后要及时发放林权证。二是农民自愿。在国家《新一轮退耕还林规划》指导下,退不退、种什么、怎么种,都由农民自己说了算,农民充分享有选择权和决定权,同时作为管护主体明确责任义务。三是政府助推。新一轮退耕还林政策坚持以市场为导向,以经济利益为驱动,政府转变以往大包大揽的组织方式,只通过给予一定补助资金,既吸引农民、又帮助农民参与退耕还林。四是自我发展。国家安排补助资金,不是对耕地转换为林地后的经营损失给予补偿,包下农民的生活费用,更多是帮助农民启动发展林木、林果产业,增强其自身的造血功能。
新一轮退耕还林政策只需以适当的一次性现金补助,调动农民自愿退耕还林的积极性。结合实际情况测算,具体补助标准可定为:还乔木和灌木林每亩一次性补助1300元,还草每亩一次性补助500元。资金分两次拨付到位,第一年经验收存活后拨付70%,第三年经验收保存后拨付余下的30%。为增强新一轮退耕还林政策的吸引力并引导和鼓励退耕还生态公益林,在还乔木和灌木林每亩一次性补助1300元的基础上,对核查为生态公益林的,每亩再安排两次共计200元抚育补助。抚育补助建议在退耕第5年后拨付,以巩固退耕还林成果。考虑到各地情况不尽相同,中央财政按实际退耕地面积和补助标准对省级财政包干,由省级财政结合本地实际情况作适当调整。因标准调整所增加的经费,由省级财政承担。
实际上,如果是还经济林,考虑货币的时间价值,新一轮退耕还林补助标准与原有补助标准相比,北方地区要高一些,南方地区相差不多,不会引发新一轮退耕还林者的攀比情绪。原有政策北方地区第一阶段每年160元、延长阶段每年90元,按利率6%折算(折现率一般用贷款利率),10年累计补助金额,相当于第一年安排一次性资金1014元;原有政策南方地区补助总额折算为第一年一次性资金1444元。而新政策一次性补助1300元(不含退耕还生态公益林增加的森林抚育补助200元),达到原有政策北方地区补助总额的1.28倍,约为南方地区补助总额的90%左右。加上市场环境的变化、新政策选择权的放开和配套措施的跟进,新一轮退耕还林政策具有更强的吸引力。
近年来,一些地方政府自行开展了退耕还林,其补助标准并不高,但实施效果较好。贵州省对坡耕地退耕种植茶叶每亩一次性补助400元,主要用于购买种苗、化肥等方面的支出,2008—2012年自行退耕还林240多万亩;从2013年开始,贵州省对坡耕地退耕种植油茶每亩一次性补助643元。陕西省延安市从2013年开始,计划对224万亩25度以上坡耕地自行退耕还林,每亩补助160元,连续补助4年,其中第一年另行安排一次性种苗费补助50元,累计每亩退耕地共补助690元。内蒙古通辽市对严重沙化耕地实行无偿退耕,2010—2015年计划退耕500万亩,目前已退耕126万亩。
尽管新一轮退耕还林政策以农民自愿为根本,退不退、退多少都由农民自主决定,国家不再安排年度退耕还林指标任务,但从积极引导农民、便于预算安排、衔接苗木供应等因素考虑,《新一轮退耕还林规划》还是应明确实施步骤和每年的指导性指标任务。每年年初,各省汇总农民退耕还林需求,如果农民需求超过指导性指标,按照生态脆弱程度排序,区分轻重缓急,将超出的、生态相对较好的部分,转到下一年优先安排,这样既能够坚持农民自愿,又可以积极稳妥、有序推进退耕还林。结合实际情况,按照先试点后推广的原则,初步设想2014年选择1000万亩进行试点,在总结试点经验的基础上,从2015年起再利用4年时间,每年安排退耕还林1750万亩,到2018年将现有8000万亩陡坡耕地和严重沙化耕地全部退耕完毕。
按照还乔木和灌木林补助标准1300元,试点期间1000万亩、以后4年每年1750万亩的规模测算,中央财政试点期间需安排xx亿元、以后4年每年需安排227.xx亿元,2014-2018年累计需安排xx亿元。通过调整原有耕地上安排的粮食直补、农资综合补贴、良种补贴用于退耕还林,整合一部分造林补贴资金,合并一部分种苗费补助资金后,我们测算,如果全部还乔木林,中央财政试点期间需新增支出86.xx亿元、以后4年每年需新增支出159.xx亿元,2014-2018年累计需新增支出723.xx亿元。如果考虑北方地区有一些地方,自然条件只能还草,退耕还林补助标准降至500元,中央财政支出将进一步减少。
考虑到退耕还林工程与扶贫开发工作具有相当高的吻合度,由于新一轮退耕还林政策以自我发展为目标,着眼于增强造血功能,非常有利于加快连片特困地区扶贫开发进程,中央财政有必要出台相关配套措施,强化和放大新一轮退耕还林政策的效果。
具体而言,针对目前财政支持特色经果林和林下经济的资金渠道不少,可统筹整合财政专项扶贫资金、现代农业生产发展资金、农业综合开发资金、巩固退耕还林成果专项资金、林木良种补贴、森林抚育补贴、农民专业合作组织补助资金等,形成政策合力,集中支持退耕还林区发展以核桃、油茶等木本油料树种为代表的经果林和以中药材种植为特色的林下经济。
中央财政在统筹整合资金支持发展退耕还林相关产业时,应注重鼓励和推广林权流转,使林地能够相对集中,走规模化、集约化经营道路,以降低生产成本、获取规模效益。同时,培育和发展以经营特色经果林和林下经济为主的农民专业合作组织,增强其带动和服务农民的能力,实行产业化经营,降低退耕农户的自然和市场风险。此外,中央财政还可以通过贷款贴息、贫困地区产业发展基金投资等方式,引导更多社会资本投入退耕还林相关产业发展,共同做好退耕还林和扶贫开发两篇大文章。