摘要：乡镇财政是我最低的一级财政，经常财力不足，但却肩负着许多的责任。在取消农业税后，乡镇财政的收入大大减少，同时在支持新农村建设中，乡镇财政还发挥着重要的作用。如何在目前的困境中寻找出路，以更好地发挥一级财政的作用，是摆在我们面前的重要课题。
关键词：取消农业税；新农村建设
一、乡镇财政存在的问题与原因分析
（一）收入减少支出增加，乡镇财政负担沉重
近几年乡镇财政出现了前所未有的困难，收入增幅下降，支出增幅增强，收支矛盾日趋突出，从而造成乡镇财政出现了巨额负债。随着农村税费改革的深入，农业税被取消，乡镇财政就失去原来预算收入的主要来源，也就几乎丧失了直接组织收入的职能。
（二）乡镇财政体制不完善，财权与事权不匹配
乡镇财税体制的不配套，对乡镇预算执行造成了很大影响收入任务能否完成，在很大程度上依赖于国税、地税部门的配合，而乡镇又缺乏有效的制约机制协调国税、地税。同时政府间财政分配体制存在的财权、事权划分不清，特别是乡镇政府事权和财权严重不对称。乡镇政府不仅要履行领导经济建设、带领群众致富的职责，还要提供大量社会公共物品，而这些公共物品本不应当全部由乡镇政府提供。
（三）支农投入不足，且结构不合理
改革开放之后，支农投入也相应发生变化，总体呈下降趋势。这与中国提出的建设社会主义新农村的口号严重不符，不仅如此，支农结构也不合理。具体体现在：具有正外部性的公共产品供给严重短缺；用于人员供养及行政支出部分所占比重较高，而用于建设性的支出比重不高；农业科技、农用相关信息的提供也远远满足不了农民的需求，农业科技开发资金少，农业科技人员短缺，没有完整、规范的市场供求信息网络和科技推广体系。
（四）农村公共品提供难以保障，服务型政府难以实现
由于农村税费改革取消了乡镇道路建设费、集资和村提留，乡镇道路的建设要求列入乡镇财政预算，但乡镇财政收入大幅减少，上级财政的支付量与道路修建所需资金相去甚远，在保人员经费都存在困难的情况下，修建道路、农村水利设施建设、环境和土地治理方面的支出缺口很大。现在有的乡镇公路得不到有效养护，病险水库得不到有效治理，居住环境得不到有效改善，这些都影响了服务型政府的实现，也影响了新农村建设的步伐。
（五）财政转移支付不科学、不规范
由于新税制保留了旧体制的基数，目前转移支付大多使用基数法，而不是因素法，上级财政目前无法建立以地方标准收入和标准支出为基础的规范化转移支付制度，只能对贫困地区实行有基数、有增量的“挂钩补助”等过渡期转移支付办法以缓解财政运行中的矛盾与困难；财政体制的税收返还政策以保证地方既得利益为前提，由于各县乡间收入基数、补助基数的不同，所得好处也有较大差异，体制的差异性也在扩大。
（六）乡镇财政管理水平低
随着乡镇经济建设的发展，乡镇出现了各部门自立账户、分散管钱、各自为政的现象。这不仅肢解了乡镇财力，而且还导致乡镇府对整个乡镇经济难以进行宏观调控，特别是预算外资金，对乡镇一级来说仍处在失控状态，部门分割严重。
二、对策与建议
（一）改革和完善现行乡镇财政管理体制
各级财政应当合理划分收支范围，明确各级政府的权利和责任，逐步建立事权与财权相统一的乡镇财政管理体制。在保持乡镇预算管理权、资金所有权、资金使用权、资金审批权、乡镇债务债权不变的前提下，建立健全“分级预算、账户统设、采购统办、票据统管”的“乡财县管乡用”的新型管理模式，切实加大对乡镇财政资金使用的监管力度，规范乡镇政府收支行为，切实提高基层政府经费保障能力，改善县乡财政困难状况，确保乡镇机构和乡村组织正常运转。
（二）完善转移支付制度
要解决中国农村问题，最直接的办法就是完善中国的转移支付制度。应按照公平优先、兼顾效率的原则，加大中央对地方和地方对地方之间的转移支付力度，增加转移支付的数量，建立完善的转移支付制度。规范转移支付行为，尽量减少转移支付过程中的随意性和盲目性，增强透明度，体现政策导向，合并一些具有一般性转移支付性质的补助项目，提高具有均等化作用的转移支付比重，清理专项转移支付项目，改革现行专项补助办法，实事求是地确定和降低财政困难县乡的配套资金比例，甚至免除地方配套。
（三）完善政府财政支农资金管理体制
应对现有农业项目、资金进行整合，对于目前由不同渠道管理的农业投入，尤其是用于农业基础设施建设的财政资金投入，要加强统筹协调和统一安排，使有限的资金发挥出最大的效用；能够归并的支出事项，建议由一个职能部门统一负责，要对各分管部门的职能和分工加以明确，以确保农业财政资金的有效配置；合理划分省和地方政府财政在农业和农村发展中的事权，在投资责任方面，总的原则是按照项目规模和性质实行分类管理，建立规范的政府财政支农资金管理制度，包括项目的立项、选择、实施、竣工、后续管理等整个资金运行全过程规范化。
（四）完善财权、事权统一体制
一是要明确各级政府之间的事权，改变目前县乡政府集中了过多的事权，与其掌握的财权严重不对称的现状。对于利益外溢性的计划生育、义务教育等归中央政府管辖，而对于县乡基层政权的正常运转，由县乡财政负担。二是要根据各级政府承担的事务，合理划分各级政府的财权，使各级政府的财权和事权相对称，最大限度地调动地方当家理财的积极性。
（五）完善农村税费改革
对税费改革的遗留问题，要建立起严格的监督机制，防止出现税费反弹现象，切实贯彻落实国家的政策。
（作者单位：山东省邹平县魏桥镇人民政府）
