摘要：国库集中支付制度改革已在县级广泛开展，成效显著，但也存在一些共性问题，如何深化和完善县级国库集中支付制度、发挥改革最大效能，是基层财政工作者需要思考的重要课题。分析当前县级国库集中支付改革存在的问题及成因，提出深化完善改革的对策和建议。
关键词：国库集中支付；改革；效能；财政专户；大平台
国库集中支付制度改革是推进财政科学化精细化管理、提高财政资金运行效率和使用效益的重要举措。近几年来，这项改革已在县级广泛开展，以国库单一账户体系为基础、运用科技手段、分工明确、权责统一、规范透明、收付直达的现代财政国库管理理念和新型预算执行运行机制基本形成。作为县级国库集中支付改革的亲历者和实践者，笔者就完善县级国库集中支付制度改革工作谈一些粗浅的对策和建议。
一、县级国库集中支付制度改革的主要成效
建立了国库单一账户体系，预算单位“全覆盖”，纳入国库集中支付资金总量逐年大幅增长，县级实施国库集中支付制度改革总体运行良好、进展比较顺利，基本达到了预期目标。
（一）“直通车”效率大增
实行国库集中支付后，财政资金由“中转慢行”变为“直通车快行”，改变了传统的实拨支付方式，以财政直接支付或财政授权支付方式，由代理银行通过国库单一账户体系直接支付到商品或劳务的供应商等最终收款人账户，缩短了资金在银行间的中转在途时间，提高了财政资金的运行效率和使用效益。
（二）“透明度”显著提高
实行国库集中支付后，在财政部门、预算单位和代理银行之间，形成了比较规范、透明的相互监督制约机制。预算执行管理手段更加科学、精细、规范，预算执行信息的完整性、准确性、及时性大幅度提高，有效增强了预算执行透明度，为财政运行管理和宏观经济调控提供了更为及时可靠的信息基础。
（三）“蓄水池”效应凸显
实行国库集中支付，所有未支付到最终收款人或用款单位的资金余额，都集中沉淀在国库单一账户体系中具有清算功能的账户中，“蓄水池”效应明显，为国库现金管理、降低财政筹资成本、增强财政宏观调控能力和应急保障能力提供了必要条件。撤销预算单位实有资金账户，预算单位所有资金以“指标流”的形式纳入国库集中支付“大平台”管理，从根本上杜绝了体外循环、规避监控的不规范支付行为，也为国库集中支付改革累积了更多的正能量。
（四）“全程化”监督实现
采用信息网络技术，从运行机制上、制度设计上延伸了预算监控的深度，提高了预算监管的时效，实现了财政资金事前审核监督、事中实时监控、事后绩效评价的全过程监督。
二、县级国库集中支付制度改革存在的问题及成因
国库集中支付改革涉及面广、影响面大，政策性、技术性、操作性与关联性都很强，是一项复杂而艰巨的系统工程。从运行实践来看，改革成效显著，但仍然面临几个共性问题。
（一）部门预算不能完全满足支付需要
科学、精细、客观、及时的部门预算是国库集中支付的基础，实施国库集中支付改革，对预算编制和预算管理提出了更高的要求和挑战。目前，在县级普遍存在预算定额标准过低、预算编制比较粗糙、预算批复不够及时、年中追加调整频繁等现象，在一定程度上制约着国库集中支付制度的实施效果。
（二）财政专户管理资金不能适应改革要求
当前，项目支出预算资金、专项转移支付资金基本实行财政专户管理，财政国库部门管理的财政专户数量多、资金量大而且分散沉淀在各个金融机构，仍然通过专户实拨方式支付。财政专户管理资金实拨支付的传统方式，明显不符合资金缴拨以国库集中收付为主要形式的现代财政国库管理制度和理念，与改革的总体要求不相适应。
（三）集中支付监控纠错机制有待加强完善
效益、透明、监控，是现代财政国库管理制度的基本特征，强有力的监控纠错机制是落实国库集中支付制度的重要保障。近年来，陕西省各县区基本安装应用了省财政厅统一开发的动态监控系统，但普遍存在监控形同虚设、流于形式、功能不够完善等问题，缺乏自我纠错、强制纠错的制度保障。
（四）预算单位财务管理水平有待提高
实行国库集中支付后，会计核算职能回归单位，财务管理方式、支付方式、会计核算方法等都发生变化，对于预算单位财务人员的素质以及财务管理水平都有了更高要求。不少单位财务人员还没有摆脱会计集中核算制度下形成的惰性思维，会计核算不及时、不规范，会计信息质量有所下滑。少数单位“赶鸭子上架”，没有配备业务能力与国库集中支付改革和单位财务管理需要相适应的财务人员，财务管理水平与改革要求有较大差距，亟待提高。
产生上述问题的主要成因，一是思想认识不到位，固守传统观念，缺乏开拓创新、锐意改革、勇于探索的魄力和决心。二是县级可用财力有限，为了确保收支平衡，以收定支，不搞赤字预算，明知部门预算的定员定额标准过低，也不敢而且不能合理提高，致使预算执行的可操作性打了折扣。三是缺乏高层示范效应，国库集中支付改革自上而下推进，总体原则是所有财政性资金都纳入国库集中支付，但在实际工作中，财政专户管理资金纳入国库集中支付进展缓慢，缺乏顶层设计，基层财政大多在等待观望。
三、深化县级国库集中支付改革的对策和建议
改革没有回头路，需要不断研究、探索、实践、总结、深化与完善。如何深化和完善县级国库集中支付制度、发挥改革最大效能，是基层财政工作者需要思考的重要课题。
（一）增强县级可用财力
可用财力保障是编制部门预算、实施国库集中支付的源泉。长期以来，县级可用财力紧张，尤其是西部贫困县区，可用财力更为吃紧。县级可用财力保障有限，直接影响国库集中支付改革的进程及效能，因此，必须研究探索壮大县级可用财力的基本路径，切实增强县级可用财力。第一，优化经济结构，调整产业结构，抓好县级财源税源建设，引导投资者做大企业、做强产业，不断增强地方财政实力和发展后劲。第二，进一步调整完善分税制改革，适当提高县级分成比例，增加县级经常性收入。第三，加大转移支付力度，财力向县级适度倾斜，提高一般性转移支付规模和比例，整合归并专项转移支付。
（二）科学编制部门预算
着力解决部门预算编制的前瞻性、科学性、准确性和及时性问题。调研制定合理的分类支出定额，调整基本支出预算标准，编实项目支出预算，在科学化、精细化管理上下功夫，尽力做到编早、编细、编实，增强预算执行的可操作性。提前编制、审议、批复预算，原则上应当在第四季度完成下年度预算的编制、审议和批复工作，强化预算的严肃性和约束力。
（三）归并精减财政专户
财政专户管理资金的终极目标是全部纳入国库集中支付“大平台”管理。在现阶段，首先要下大力气做好支出类财政专户的归并精减工作。归并精减的原则，一是有利于增强财政的宏观调控能力；二是有利于提高财政资金运行效率；三是有利于彻底解决分散沉淀浪费问题；四是有利于国库集中支付清算对接。归并精减的预期目标，是保留具有清算功能的财政专户，撤销没有清算功能的支出类财政专户，将资金集中归集到具有清算功能的财政专户中。
（四）探索实施“大平台”管理
在归并精减财政专户的基础上，将财政专户资金纳入国库集中支付“大平台”管理。在县级，将支出类财政专户资金按管理股室或者按项目视同预算单位，纳入国库集中支付“大平台”，实行财政直接支付，是一个比较简易可行的过渡办法。第一，将“资金流”转化为“指标流”管理更加科学、精细、透明，符合国库集中支付改革的方向；第二，缩短了财政资金在银行间的中转在途时间，可以极大提高财政资金运行效率；第三，财政专户资金在横向上的二次分配，可以通过支付系统的指标调整功能来实现，方便快捷，在纵向上的二次分配或者支付，通过财政零余额账户直接支付后，由代理银行直接与具有清算功能的财政专户进行清算；第四，财政专户会计可以实时在支付系统查询对账；第五，国库单一账户体系的“蓄水池”效应更强更大，能够真正实现收入一个“池子”、支出一个“口子”的最佳效能。
（五）强化监控纠错机制
陈共教授编著的《财政学》把国库集中支付制度定义为“对预算资金分配、资金使用、银行清算及资金到达商品和劳务供应者账户的全过程集中进行全面的监控制度”。由此可见，监控贯穿于国库集中支付的全过程，怎样监控，如何纠错，建立和完善行之有效的监控纠错机制显得尤为重要。一是要依托现有动态监控系统，全面强化动态监控工作；二是要积极研究动态监控预警指标体系，不断完善动态监控系统功能；三是要结合实际，不断探索自我纠错、强制纠错的方法措施；四是要出台监控纠错工作规范，为自我纠错、强制纠错提供制度保障。
（六）规范单位财务行为
督促预算单位配备业务能力与国库集中支付改革需要相适应的财务管理人员，确保财务行为规范、会计信息真实及时。严格控制现金支付，建立现金支付量定期考核通报制度，对于现金支付量超过授权支付总量20%的单位，按季度考核通报，并限期整改。严格执行公务卡强制结算目录，领导干部要率先垂范，带头使用公务卡结算，在财务审批中严格把关，对纳入公务卡强制结算目录又具备刷卡条件的现金支付事项不予审批。
（七）坚持不懈深化改革
经过几年的努力，在县级，国库单一账户体系已经建立，国库集中支付运行情况良好，但与财政部提出的“横向到边、纵向到底”目标还有一定的距离，需要坚持不懈，继续深化和完善改革。财政部门作为国库集中支付改革的倡导者、主导者和组织实施者，责无旁贷、义不容辞。一是正确把握改革方向、改革节奏，坚定不移地实现“横向到边、纵向到底”的改革目标；二是注重调查研究，积极探索符合实际且行之有效的新方法、新举措和新机制；三是以“大财政”的视野、“大平台”的依托、“一盘棋”的谋略，统筹协调各项财政改革，通过不断深化和完善，充分发挥国库集中支付制度改革的最大效能。