摘 要：本文主要研究了取消农业税对**乡镇财政的影响，分析了乡镇财政困难的原因,提出了大力发展地方经济，培养新的财源等解决乡镇财政困难的对策。
关键词:农业税 农村公共产品 乡镇财政
1 全面取消农业税后对乡镇财政收支的影响
1.1 对乡镇财政收入的影响。农村税费改革，取消了乡统筹费、农村教育集资等专门向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资，取消了屠宰税，取消了统一规定的劳动积累工和义务工，乡镇财力减少。据**有关部门测算，农村税费改革以后，**农业两税及附加是37.6l亿元，比改革前49.25亿元减少l1.64亿元．再加上被取消的屠宰税和农村教育集资5.26亿元,全省乡村两级政策内减少财力就达16.90亿元。乡镇财政收入主要由三部分组成：一是农业四税，这是乡镇财政收入的主要来源。二是地税收入，包括地方工商税和企业所得税、个人所得税，这部分收入占乡镇财政收入比重不大。三是国税收入（增值税、企业所得税的留存部分）和预算外收费收入，这部分占比重较小。全面取消农业税后，乡镇财政失去了原来的主要收入来源，使乡镇财政的主体税种缺失，对乡镇财政收入造成了巨大冲击。
1.2 对乡镇财政支出的影响。取消农业税后，使乡镇财政支出压力进一步增大。因为**在税费改革时要求，乡镇级财政要保证乡村不留缺口，这就将过去由乡村承担的农村义务教育部分教师工资改由乡镇级财政承担，计划生育、军烈属补助等事关大局稳定的支出也一律由乡镇级财政承担，乡镇级财政支出因此出现了大幅增长。对于乡镇来讲，除了为本社区提供公共产品外，还执行从中央到省、市、县布置下来的各项任务，如精神文明建设、文明生态村建设、订阅报刊杂志等，这些职能的履行都需要财力作保障。而随着税费改革和取消农业税政策的落实，乡镇财政收入大幅度减少，执行上级布置的各项任务的功能相对弱化，有些乡镇存在较大范围的拖欠农村教师工资和乡镇干部工资的问题，加之乡镇机构臃肿、冗员过多，因此乡镇财政支出压力非常大。全国有1080个县发不出工资，**也有相当部分的乡镇公教人员工资难以保证，约有50%~60%的乡镇入不敷出。取消农业税，乡镇从农业获得的收入锐减，而由于支出的刚性使得财政支出不减反增，收支缺口加大。虽然上级财政给予一定的转移支付资金，但除维持公务员工资费用外，所剩无几，根本无法满足农业税改革前原有支出的需要，更不足以弥补减收造成的支出缺口。同时，取消农业特产税和农业税，彻底拆除了乱收费的平台，农村乱收费失去滋生的土壤，使乡镇财政支出压力增大，单纯的财政转移支付难以满足支出需求，乡镇财力缺口会更大，财政赤字规模可能会急剧扩张，在某种程度上加大了财政风险。
2 全面取消农业税后乡镇财政困难的原因分析
2.1 乡镇政府财权与事权不一致。乡镇政府财权与事权不统一是乡镇财政困难的重要原因之一。通过1994年的分税制改革，中央政府获得了充足的财力，其财政收入主要由一些金额比较大、征收成本较低的税种组成，而乡镇基层财政收入则主要是依靠象农业税这样一些小额、零星的税种组成。中央的共享收入在全部税收中的比重过高(增值税为75％，2003年所得税为60％)，乡镇基层财政的共享比例较低。乡镇财政的一部分收入转到中央财政，而省级、县级政府为了自身财政利益的考虑，也纷纷效仿中央，通过某种制度安排，进一步将乡镇财政收入集中到省级财政和县级财政，使得乡镇政府的财权向上集中。但与此同时，乡镇财政承担了许多应该由上级政府承担的职责，如农村义务教育、计划生育、优抚保障、民兵训练等事务都是社会公共品，外溢性极强，这部分该由上级政府承担才合理。但我国始终没有建立起农村公共产品正常的供给制度，中央政府和省市政府在提供公共产品上承担很少的责任，而是按照受益原则将公共产品供给的责任层层下推，使得乡镇政府成为承担农村公共产品供给的主要责任者。
2.2 政府职能转变不到位,乡镇财政缺乏有效的制约机制
2.2.1 乡镇政府包揽过多经济管理职能。乡镇政府的根本职能是提供公共品和公共服务。乡镇财政跨越公共财政的范围行事，不顾自身财力状况，直接参与生产。乡镇在发展经济、壮大财力的良好愿望下,按照政府直接投资办企业的旧思路，在没有摸清市场行情的情况下,盲目上项目,兴办各种乡镇企业,但由于人才、信息、技术、管理市场变化等原因,致使投资失败。乡镇政府的这些投入中有相当一部分是公共财政资金，对乡镇财政支出需求构成巨大的压力。还有不少乡镇片面理解扶持企业发展,由政府出面为企业贷款作担保,企业亏损,政府自然落得个债务缠身。所有这些都会使乡镇政府过多地承担经济发展职能，从而减慢了经济建设型政府向公共服务型政府转变的速度，忽略了自身公共服务职能的有效发挥。
2.2.2 乡镇财务管理混乱，缺乏监督机制。不少乡镇政府支出缺乏预算约束,多头审批,随意性强；财务管理松散,支出缺乏监督,乱发滥支现象普遍,购买小轿车、租车及招待费用过多过滥；少数干部挥霍腐化,人为加重了乡镇债务负担。如**某乡镇2004年发放各种奖金997 万元,人平奖金1830元。
2.2.3 机构臃肿，财政供养人口太多。机构膨胀,财政供养人员过多,是乡镇财政困难的另一个重要原因。虽然国家多次采取措施精简乡镇机构，但乡镇机构并未实现显著地减少，或者即使机构减少了但人员数量却未见减少，乡镇机构臃肿，人员超编的现象仍然十分严重。乡镇机构管理混乱,乡镇作为一级政府,要配备政府的全套机构,上面有什么机构,就要求乡镇配套设立什么机构。从全国范围看，乡镇一级财政供养人员占全部财政供养人员总数的三分之二还多，但目前县乡两级的财政收入却只占全国财政总收入的21％，使乡镇财政支出超过了其实际支付能力，导致其财政出现困境。
2.2.4 转移支付制度不够完善。上级财政的转移支付在平衡各级政府财政能力，弥补基层政府财政收支缺口方面发挥着重要的作用，对取消农业税后财力显著减少的乡镇来说这显得更加重要。问题主要表现在三个方面：
①中央直接对地方的转移支付总量偏小，力度不够，尤其是对经济欠发达的乡镇，上级政府的转移资金对解决其财政问题来说是杯水车薪。
②中央财政使用公式法实施的均衡作用较强的一般性转移支付比较少，用于过渡色彩较浓、均衡作用较弱的体制补助、专项补助和税收返还的资金却数额巨大，转移支付资金并不完全是根据各乡镇的实际情况来确定，结构不够合理。2000年中央财政用于前者的转移资金为85.45亿元，而用于后者的资金高达4583亿元，相差54倍。
③虽然中央对地方转移支付制度已基本建立，但省以下的转移支付制度尚未健全。且所实施的转移支付大多是采取分级管理、逐级转移的办法，导致均衡效果发挥不出来，而且某种程度上存在上级政府对下级的转移支付的截留现象，真正转移到乡镇的资金却不够。
3 解决乡镇财政困难的对策
3.1 发展经济培植财源，增加乡镇财政收入。经济决定财政，财政收入的规模最终受到经济发展水平的制约。乡镇财政要摆脱困境，主要的途径是发展经济，把财政收入这块“蛋糕”做大、做实。第一，根据自身优势，加快地方特色财源建设步伐。各乡镇要根据自身优势，因地制宜，培植特色支柱产业，为乡镇取消农业税后能正常运转提供财力保障。第二，调整农业产业结构，鼓励农产品深加工，疏通农产品流通渠道，增加农产品的附加值，提高农业对财政的贡献率。第三，加快培植新型财源。加大招商引资力度，大力发展外向型经济。大力发展乡镇企业，对一些效益好、前景好的乡镇企业予以扶持，使其做强做大。加快小城镇建设的步伐，促进农村剩余劳动力向城镇转移，使第三产业成为乡镇新的收入来源。
3.2 加快乡镇机构改革，减轻乡镇财政负担。从全国范围看，平均乡镇人口与乡镇吃“皇粮”的人口比例大约为30：1，乡镇普遍存在机构臃肿，冗员过多问题，这种状况不改变，就不可能真正解决乡镇财政困难，减轻农民负担。第一，将那些区域小、人口少和经济总量较小的乡镇合并，可以间接地提升人口和经济规模，增强乡镇实力，实现经济和建立公共财政框架的要求。第二，加大机构改革力度。乡镇政府是最基层的政府，因此也应是机构设置最简单的一级政府，应按照“小政府、大社会”的模式，摆脱其机构设置与上级政府部门相对应的状况，撤并职能相近的部门（财政所、地税所），坚决撤销一些不必要的乡镇机构组织，严格控制乡镇、村组干部编制，实行定员、定岗、定编，彻底清退机关事业单位自聘人员和超编人员，通过给予一定的优惠政策，扶持精简人员自谋职业，引导其从事其他的生产经营，实现妥善安置。第三，转变乡镇政府的职能，凡是市场能解决的，政府不干预，民间能负担的，政府不包办，如竞争性、盈利性领域；乡镇政府主要是管市场不愿管且管不了的事，如公共产品的供应。
3.3 清理乡镇财政债务，化解乡镇财政风险。在取消农业税后，化解乡镇债务可以在清理、核实乡镇债务的基础上逐步化解旧债，阻止违规新债的发生。
3.3.1 摸清家底，逐笔核实。
3.3.2 在摸清了家底之后对于现有旧债，乡镇政府要按照债务来源、用途和性质的不同，采取多种方法进行处理和消化。对于因农村“普九”教育达标形成的债务，上级财政应通过转移支付的形式进行消化；对于兴办乡镇企业形成的债务，原则上应由企业负担；对于乡镇为公益事业建设而形成的债务，应列入乡镇财政预算逐步归还；对于乡村高息借贷形成的债务，应采用减息、降息政策解决；对于乡镇的隐性债务，要本着“谁受益谁负担、谁使用谁归还”的原则，逐步进行清理。
3.3.3 建立乡镇偿债准备金，适当给予各地债务化解的创新空间。
3.3.4 加大对乡镇财政的监管力度，制定和完善乡镇财务管理办法，堵塞漏洞，整顿规范乡镇财务管理，防止在旧债未还的情况下又违规擅举新债。
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