造地增粮惠农富民
――嵊州市实施万亩土地开发的做法
沈华祥 钱正永 张少雄
2009年，嵊州市根据全省“百万造地保障工程”的统一部署，启动了“万亩土地开发工程”，提出了在5年内垦造耕地2万亩的奋斗目标。到2011年底，全市已完成土地开发项目270个，项目总面积21046亩，新增耕地20480亩，5年目标3年顺利完成。万亩土地开发有效地拓展了用地空间，保证了耕地占补平衡，改善了农业条件，提高了生产能力，促进了农业增产提效和农民增收致富。
一、主要做法
宏观层面：主要抓好规划、政策和机制三个主要环节。
（一）抓好总体规划，引导土地开发有序推进。一是调查摸底。由市国土资源部门牵头，以土地利用现状图为依据，对全市宜开发的低丘缓坡开展全面调查，掌握全市后备资源状况，建立土地开发资源储备库。二是搞好规划。根据全省百万造地保障工程要求和本地后备资源情况，科学制定全市土地开发总体规划，将全市5年造地2万亩造地任务按年度、分乡镇进行分解，并落实到山头地块。
（二）明确激励政策，调动乡镇部门积极性。一是明确经济政策。嵊州市人民政府《关于切实推进节约集约利用土地的若干意见》明确规定：对耕地垦造项目按每亩1.5－1.8万元的标准进行补助，包括土地平整、覆土及路、渠、坎等基础设施配套建设，地上物（包括农作物、构筑物）政策处理，以及规划设计、招标、工程管理、奖励等。2011年补助标准提高到每亩1.8－2.0万元。二是落实考核政策。市政府将土地开发任务列入乡镇、街道及国土资源部门的年度考核。年初由市国土资源部门根据土地开发总体规划，将当年度的土地开发任务分解，由市政府发文下达到各乡镇、街道，作为年度工作考核的重要内容，考核结果与乡镇、街道的年终奖金及主要领导的奖惩挂钩。
（三）规范运作机制，确保土地开发顺利实施。一是建立国土资源部门与乡镇、街道的双甲方机制。为提高土地开发质量，在总结前几年的造地经验，明确乡镇、街道为土地开发项目实施主体的同时，建立了乡镇、街道与国土资源部门双甲方的机制，明确双方职权，进一步形成乡镇、街道和部门的工作合力。二是建立规范的运作机制。市国土资源、财政部门联合出台《嵊州市土地开发垦造耕地项目管理办法》，2011年初作了进一步完善，由政府出台了《嵊州市土地开发垦造耕地项目管理实施办法》（嵊政办〔2011〕51号），对土地开发项目的立项、实施、验收、资金管理、质量等提出了更高的要求，建立了一整套管理更为严格、运作更为规范的机制，确保了土地开发工作的顺利推进。
操作层面：在政府出台政策、搞好土地开发规划的前提下，具体实施过程中重点抓好前期调查选点、中期组织实施、后期强化管理。
（一）前期调查选点。确定开发地块。选择好开发地块要严格掌握三个必要条件：一是立地条件要好，要求开发地块为地势相对平坦的废弃园地、未利用地或疏林地，土质资源较好。二是村级班子工作能力要强，村干部在群众中有威信。三是农民积极性要高，有2/3以上村民代表要求搞土地开发。同时，要按“三个统一”的要求，以实现“三个以利于”的目标：一是统一收回开发，以利于连片形成规模。即地块所在村采用适当方式，在保护农民合法权益的前提下，依法及时统一收回原已分散承包给各户的废弃园地使用权，以利于开展连片大面积统一开发。二是统一规划建设，以利于提高耕地质量。市土地开发整理中心会同乡镇、街道、国土所、项目所在村及设计单位，联合到现场踏勘、测量后，根据立地条件，统一规划路、渠等基础设施，按照同一地块同一坡度的要求，统一规划分栏砌坎，减少水土流失，统一规定新造耕地里坎的开垦深度，保证新造耕地的质量。三是统一承包种植，以利于形成规模效应。土地开发后有村里统一落实承包，大面积种植名特优新品种，形成特色块状经济，利于农业耕作的机械化，使坡地生产向现代化农业转变。
（二）中期组织实施。第一步，组织工程招标。土地开发项目必须公开招投标。根据规定，以工程款50万元为标准，分别由市招投标中心或乡镇招投标分中心组织公开招投标。第二步，组织工程施工。要严格把关，达到“三改”的目的：一是深挖平整到位，改良土质。对项目区内的土地采用挖掘机和人工相结合的方式进行深挖开垦平整，挖掘深度和平整度一定要做到位，保证耕作层达到规定厚度，如旱地耕作层不小于30厘米。二是按图施工到位，改善设施。严格执行工程设计标准，路、渠及坎等基础设施要严格按图施工，工程质量至少达到省国土资源厅规定的有关标准。三是推行熟土覆盖，改善肥力。近来年，每年有一定数量的耕地转为建设用地，其表层熟土经过上百年培育富含肥力，对建筑业来说并无多大用处，而对农业生产来说却是十分宝贵的资源。因此，在搞建筑施工前把表层熟土剥离出来，运到新造耕地上覆盖，这是提高新造耕地肥力的最好办法。
（三）后期强化管理。为切实加强土地开发后的管理，政府实行每亩2000元的后期管护经费补助。具体做到“三不”：一是不抛荒。对新造耕地要搞好承包经营，落实责任，全部种上粮食作物或其他经济作物，严禁出现抛荒现象。镇政府同村干部签订管理责任状，建立长效责任机制，把开发后的土地打造成名特优农产品生产基地。二是不破坏。目前，许多项目的路、渠及坎等基础设施采用了高质量的石块，可能会出现个别村民私挖石块的现象。因此，对新造耕地要进行严格保护，防止拆坎、毁渠等破坏行为的发生。三是不违章。对新造耕地要严格管理，坚决禁止在新造耕地内违法违规建房、建坟。
二、初步成效
土地开发是造福子孙后代的惠民工程，是增加耕地面积，确保耕地占补平衡的重要渠道，是改善农业生产条件，增加农民收入的重要措施，是促进土地资源的综合利用，提高粮食综合生产能力的重要途径，更是改变村容村貌，促进社会主义新农村建设的重要载体。全市通过实施万亩造地工程，取得了一定成效。
（一）拓展了用地空间，确保了耕地占补平衡。实施万亩造地工程，最大的成效是增加了耕地资源，确保了全市耕地占补平衡，为“跨越发展，共创共享幸福嵊州”拓展了发展空间，提供了用地保障。
（二）改善了农业生产条件，提高农业生产能力。一是土地耕作层厚起来了。项目区很多坡地已10多年没有开垦翻动了，土壤耕作层已变得很薄，土地利用率、产出率很低，开发后大大改变了这一状况，使耕作层变厚了，肥力增加了。二是山坡土地平起来了。改造后的山坡地已成层层梯地，坡地的坡度变缓了，大大减少了水土的流失，改善了生态环境。三是地块面貌好起来了。开发后的坡地整洁有序，道路宽阔平整，使项目区变得美观了，让人耳目一新，农民纷纷称赞。
（三）促进了农村增收和农民致富。一是集体经济“富”起来了。开发前，项目区土地的承包款只有每亩50元～60元，开发后承包款达每亩150元～200元，好的地块已达每亩350元以上。二是村民腰包鼓起来了。土地开发后，良好的耕作条件不仅保证了粮食作物的稳产高产，而且为发展高效农业奠定了基础，名优农产品提高了土地的产出率。2009年底完工的黄泽明山土地开发项目，新增耕地1312亩，用于发展高效农业，2011年已开始投产产生了经济效益，3～5年后亩均收入可超万元。同时，良好的交通条件，改变了山区农业肩挑手提的生产方式，使生产成本大大下降。
三、几点体会
在实践中，对如何搞好土地开发有了一些粗浅的认识。
宏观层面要科学。具体是要做到三个要：
（一）开发规划要科学。万亩土地开发工程是根据省政府百万造地保障工程的总体部署，结合嵊州本地资源状况和经济社会发展现状而提出的。土地开发规划必须以科学发展观为指导，因地制宜，从全面调查资源状况，建立土地资源开发储备库入手，将土地开发各项任务进行科学分解和落实。
（二）政策措施要科学。实践证明，市政府制定的土地开发经济补助政策、工作实绩考核政策，有效地调动了乡镇、街道和村的造地积极性，为大力推进万亩土地开发工程提供了政策保障。
（三）运作机制要科学。土地开发涉及多个部门和乡镇、街道及村，必须在市政府的统一领导下，国土、财政、农业、林业、水利等部门通力协作，乡镇（街道）负责项目实施的组织管理，国土资源部门负责对项目的立项、规划及实施管理等业务指导和监督检查，并会同有关部门做好项目的竣工验收工作。实践证明，《嵊州市土地开发垦造耕地项目管理实施办法》建立起的运作机制，特别是造地从原来由乡镇、街道单甲方转变国土资源部门与乡镇、街道双甲方机制，对提高造地质量发挥了积极的作用。
操作层面要做实。具体是要做到六个要：
（一）选点摸底要过细。即开始调查筛选开发地块时一定要仔细。应带着土地利用现状图实地踏勘，并把图和实地进行严格对照，认真察看地形地貌，为下一步工程规划设计打好基础。同时，必须摸清村干部和村民的思想状况。
（二）干部群众思想要做通。要大力宣传土地开发的政策和好处，把各部门、乡镇（街道）、村干部和项目区群众的思想统一到“跨越发展、共创共享幸福嵊州”的大局上来，特别是要做通两部分人员的思想工作。一是承包农户思想要通。做通承包户的思想工作越早越好，最好是在工程测量前，这样会减少很多麻烦。二是村干部思想要通。要让村干部在工程立项前就明白土地开发项目施工必须经公开招投标，要积极配合相关部门做好政策宣传等工作。
（三）政策底子要透明。土地开发的经济补助政策以及乡镇、村的职责和利益等，事先要向乡镇、村干部交清底细。明确乡镇政府是土地开发实施主体，国土所配合乡镇政府做好业务指导，把好工程质量、进度，村里负责做好政策宣传工作，使镇、村干部明白自己的责、权、利。这样，工程实施起来，各方才会各司其职，心中有底，尽心工作。
（四）监督验收要严格。项目建设必须高标准立项、高标准建设，严格项目实施管理。在具体施工过程中，乡镇政府、国土所和项目所在村要对工程质量和进度严格监督，并聘请专业监理单位全程监理，土地开发整理中心随时抽查，同时欢迎广大村民实施监督，确保工程严格按规划设计图纸施工，达到土地开发工程的质量要求。项目竣工后，由市国土、财政、农业、水利、林业等有关部门组成验收小组，按《土地开发整理项目验收规程》对项目进行验收。农业部门负责验收耕地的耕作层及土壤肥力是否具备种植条件；水利部门验收排灌设施配套是否到位，抗旱涝能力是否达到标准；涉及林地的，由林业部门审查相关手续是否完备；财政部门审核项目资金使用是否规范、合理，工程投入方面，由施工单位及时编制工程决算，市财政部门委托审计单位对工程决算进行审核，并出具审计意见，按审计结果核定工程款。工程建设方面，由验收组按施工图、工程预算等项目初始资料，实地踏勘，逐项核对。验收后，出具包括面积、质量和资金使用等情况的验收报告。
（五）资金拨付要规范。规范的资金管理，既是造地工程质量的保证，更是促进廉政建设的现实需要。《嵊州市土地开发垦造耕地项目管理实施办法》对资金的使用作出明确规定，政策处理费、工程款、间接费严格按工作和工程进度拨付。工程完工后由乡镇、街道严格按照政府投资项目管理规定组织工程决算审计，市财政局、国土资源局负责对项目资金的管理，根据审计结果，及时拨付项目资金，市监察局、审计局等部门负责对项目资金的监督。
（六）后期管理要抓紧。抓好土地开发后的管理工作十分重要，项目区乡镇要落实好建成区的耕种工作，加强项目后期管理，避免出现重建设、轻管理、轻保护，而导致项目建成后无人耕种、荒芜的现象。