法院《诉讼费用交纳办法》实施问题研究
论文提要：国务院制定的《诉讼费用交纳办法》引发社会各界强烈反映。《办法》本着进一步减轻诉讼当事人负担，让老百姓真正打得起官司的立法精神，从多方面降低了诉讼费标准，是党和国家一项重大的司法为民措施，将减轻群众诉讼的经济负担，受到了老百姓的称赞，但该办法实施后，也受到一些质疑。本文重点从《办法》内容存在内在冲突、有悖法理等不合理规定、给法院工作带来的影响及司法实践中常见问题如何实践等方面发表一孔之见，与大家共同探讨。
司法资源是国家资源，当事人为维护个人合法权益到法院打官司，有义务交纳相关诉讼费用。但是，群众告状难，打不起官司一直是社会反映较为强烈的一个问题，就其原因之一与法院诉讼费收取标准较高有一定联系。为此，去年底，国务院在1989年《人民法院诉讼收费办法》（下简称《旧办法》）的基础上，修改并制定了《诉讼费用交纳办法》（下简称《办法》），该办法已于 2007年4月1日 正式实施。这对打官司的老百姓来说，无疑是一件大好事，对解决老百姓打官司将大大“减负”。该办法施行3个多月以来，在司法实践中，我们发现和遇到了一些问题，主要表现为《办法》规定的内容存在内在冲突、有悖法理等不合理的地方、一些常见的无明文收费标准的诉讼行为如何收费及给法院工作带来的影响等。下面就这些问题与大家做一些有益的探讨。
一、《办法》存在的不合理之处
通过对《办法》的学习和施行，笔者发现《办法》中的一些规定有存在内在矛盾或者违背立法原意和法理的不合理的弊端。
（一）存在内在冲突之处
《办法》第八条规定驳回上诉的案件不交纳案件受理费。而第十五条规定当事人申请撤诉的，减半交纳案件受理费。当当事人在已启动二审程序但法院还没有动用司法资源审理案件时提出撤诉申请，法院裁定准予撤诉的，依照第十五条之规定，法院要收取一半的受理费；而已经耗费了司法资源，案件进行了二审审理，但是结论是驳回上诉的，依照第八条之规定却不交纳案件受理费，这两条规定存在很大矛盾，也与制定《办法》的基本立法精神—即动用属于国家资源的司法资源有交费义务相悖。这也造成当事人即便是想撤诉，但鉴于撤诉要收费，所以也要硬着头皮把官司打完。很显然这样的规定不尽合理。
（二）有悖立法精神和法理等不合理之处
1.《办法》第十三条第四项规定，劳动争议案件每件交纳10元。这项规定因收费标准超低而成为《办法》的一大亮点之一。如这项规定再与《办法》第十五条、第十六条结合适用，其交费更是微不足道。第十五条规定，以调解方式结案或者当事人申请撤诉的，减半交纳案件受理费。第十六条规定，适用简易程序审理的案件减半交纳案件受理费。据此，对受理的劳动争议案件，审理中如适用简易程序且采用调解或者撤诉方式结案的，最后结算的案件受理费仅为2.5元，对真正合法权益受到侵害的弱势群体的劳动者来说获得了极大的司法救助，大大减低了其诉讼成本，这也正是立法的本意所在。然而，这一规定在立法上存在弊端。该规定未区分诉讼主体及胜败主体，凡劳动争议案件一律10元/件，即无论是劳动者还是用人单位提起的诉讼，也无论是二者中的哪方败诉，均最多仅交纳10元的费用。这样使得一些明显无理的用人单位或者劳动者毫不在乎这微不足道的诉讼费，热衷于“打官司”，更有甚者将其作为故意拖延履行义务的手段，造成滥诉、恶意诉讼现象较突出，法院劳动争议案件数量出现急剧上升趋势。这与本项规定是为方便处于弱势地位的合法权益受到侵犯的劳动者能打得起官司的立法本意不符，对用人单位应交纳的诉讼费按照最多10元收取很不合情理。
2.《办法》第十四条第三项规定，依法申请支付令的，比照财产案件受理费标准的1/3交纳。这个规定显然有悖法理，原收费制度是按件收费，申请支付令每件收取100元的申请费。支付令的立法本意是让债权人便捷讨债，有及时方便、催偿债务快、节省费用的特点。而《办法》的规定提高了申请支付令的收费标准。以1件10万元的债务案件为例，申请支付令原来只要100元，现在就需要将近800元，比原来多了七倍。如果支付令送达后，债务人提出异议，程序即行终止，债权人还得通过诉讼的方式实现债权，增加了当事人的诉讼风险。这与支付令的立法本意相悖，让债权人不愿使用。[1]
3.《办法》第四十五条、第四十六条、第四十七条对申请免交、减交、缓交诉讼费的条件分别作了规定。同时第四十九条规定符合缓交规定的，应当在立案之前作出决定，但对免、减交诉讼费在何时决定无明文规定。笔者认为无适用时间的限制，就可视为在从立案至执行的任何阶段，只要符合条件，当事人均可申请减、免、缓交诉讼费。这样在案件的胜败、诉讼费的承担尚未裁判之前就作出免交、减交的决定，如经审理裁判的诉讼费不由立案时司法救助的申请方承担而由对方当事人承担，因诉讼费在立案阶段已作出减交或者免交规定，对方当事人就可不交或者少交诉讼费。因此，笔者认为《办法》对减、免、缓的规定也存在不合理之处。建议在立案阶段即使符合减免情形的，也一律办理缓交，待审理裁判时再根据情况决定减免诉讼费,这样司法救助的程序性、正当性、公正性才能真正体现。
4.《办法》第十二条规定，诉讼过程中因鉴定、公告、勘验、翻译、评估、拍卖、仓储、保管、运输、船舶监管等发生的依法应当由当事人负担的费用，人民法院根据谁主张、谁负担的原则，决定由当事人直接支付给有关机关或者单位，人民法院不得代收代付，而原来的规定则是由人民法院对外委托。这一规定对收费的便捷、预防法官违纪违法有积极作用，因没有相应的配套机制，对于法官采信这些机构所做出的相关结论的科学性将会出现问题。很可能形成评估、鉴定机构受利益驱动，公信力将会可能受到质疑，对于私法下的委托关系与法院委托形成的公法下委托关系比较，后者评估鉴定结论的公信力显然较高，对双方当事人一旦提出异议，法院需要重新委托评估，这就大大增加了当事人的负担，延长了诉讼时间，增加了当事人的诉讼成本。因此，《办法》的有关规定应与诉讼证据若干规定方面很好衔接，平衡当事人自愿原则与法院职权的正确行使。
二、《办法》实施对法院各项工作的影响
（一）对法院案件受理费的影响
《办法》的施行，案件受理费将会大幅度减少。具体包括以下几类案件：
1.财产类案件受理费交纳标准作出很大调整，案件基本费的诉讼标的的范围扩大，由原来的1000元扩大到10000元，案件受理费将会明显减少。再考虑适用简易程序及调解结案减半收费的因素，财产类案件受理费将下降近三分之二。
2.非财产类案件的受理费交纳标准大幅度降低。（1）离婚案件，《办法》规定每件交纳50-300元，财产总额不超过20万元的，不另行交纳，超过20万元的部分，按照0.5%交纳，针对经济较落后的贫困地区，离婚案件较多，但涉及财产分割超过20万元的离婚案件很少。（2）损害赔偿案件，《办法》规定赔偿金额不超过5万元的，每件交纳100-500元，不再另行交纳；5-10万元部分，按照1%交纳；超过10万元部分，按照0.5%交纳。《办法》较原来提高了起点，降低了交纳比例。
3.经调解结案和适用简易程序案件收费呈半价下降趋势。案件调解制度，是司法为民的重要体现，案件的调解率是现行法官绩效考核的重要指标，所以法官在审理中也非常注重调解，加之审判管理方面的要求，以调解和撤诉方式结案占结案总数比例较高，这无疑使基层法院诉讼收费严重减少。
（二）对执行类案件申请费的影响
《办法》规定各种生效法律文书的执行，执行申请费执行后交纳；依法向人民法院申请破产的，破产申请费清算后交纳。这虽然不会减少法院的诉讼收费，但不预交执行费，对依靠诉讼费返还的财政供济法院办案的现状，势必会出现办案经费不到位或者不足的情况，法院工作无法正常开展，也不利于保护当事人的利益，甚至会损害当事人的利益。
（三）其他诉讼费收费规定不明对法院工作的影响
以往对其他诉讼费及邮寄费作了相应的灵活规定，一定程度上缓解了办案经费不足的问题，《办法》中没有对法院办案过程中的交通费、差旅费、送达邮寄费等其他诉讼费用的收取及标准作出相应规定，是否应当收取，应按照怎样的标准收取，这都是急待解决的问题，如果《办法》实施后仍未制定相应的规定，这部分费用将不再收取，无形中又减少了法院办案经费。没有必要的经费，案件将会无法正常办理，更谈不上案件按质按量办理好。
（四）对审判工作的影响
1.民商事案件数将会有所增加，审判工作任务加大。《办法》实施后，诉讼费的大幅度降低，小额财产类纠纷及非财产类纠纷利害关系人会更多地选择诉讼渠道解决。诉讼成本的降低，可能给利害关系人带来缠诉的可能，很多当事人为争口气而打官司的，甚至不愿接受调解，通过判决、上诉的程序解决纠争，滥诉现象将不可避免；同时法院需要投入大量的人力、物力和财力，审判资源耗费将增大，使本来案多人少矛盾更加突出，尤其是民事法官的压力更大，可能因此造成积案，公平与效率的实现将会打上折扣，对保护当事人的合法权益极为不利。
2.财产类案件受理费会大幅度减少。经初步计算，按《办法》规定的收费标准，财产类案件的诉讼受理费整体上预计将减少二分之一。如果再考虑适用简易程序及调解结案减半收费的因素，财产类案件受理费将下降近三分之二。在现有的“收支两条线”的财务制度下，法院日常办案经费会更加紧缺。
3.对立案阶段案件适用普通程序或简易程序把握难，相应收费也难。根据《办法》第16条的规定，适用简易程序审理的案件减半交纳案件受理费。但案件在立案阶段难以确定适用哪种程序，如果按照简易程序收费，一旦在审理过程中审判人员认为案件由于存在较为复杂的情况而需要转为普通程序时，当事人往往可能会认为法院是出于多收费用的原因而为，并且这样也会带出审理期限拖长的后果，而这对于建立和谐审判局面是有百弊无一利。但如果在立案阶段就按照全额诉讼费用收取的话，直接划归省财政的15%诉讼费无法减退给当事人，一旦案件适用的是简易程序或驳回起诉，那么法院将要承担起这部分退款。
4.《办法》有最低和最高收费范围限制的案件存在定额难问题。如《办法》规定离婚案件每件交纳50元至300元；侵害姓名权、名称权、肖像权、名誉权、荣誉权以及其他人格权的案件，每件交纳100元至500元。如果费用收取做法不一，当事人就会质疑法院的依据和标准，在没有统一规定出台之前，这种矛盾肯定纠缠于法院与当事人之间。
5.适用简易程序案件数量也会增加。《办法》实施后，因小额财产诉讼数量会相对增加，而这类案件多是事实比较清楚，案件简单，容易通过调解、撤诉的方式解决，而不需要适用普通程序，同时审判管理的快速、高效解决纠纷机制要求，也应加大简易程序的使用范围。因此，估计适用简易程序审理案件数量将会有所增加，所占比例将进一步上升。
（五）相关对策及建议
针对存在的问题，笔者认为应采取以下几方面的应对措施加以解决：
1.加快审判“提速”，减轻《办法》实施后案件激增的压力。
2.增加基层法院人员编制，缓解“案多人少”的困境
3.寻求多元化解决纠纷机制，积极应对《办法》实施后一定时期内可能出现的“官司热”。
4.强化诉讼调解功能，做好当事人的息诉服判工作，降低上诉率。
5.加强与当地党政机关及财政部门的联系与沟通，调整地方核定法院经费补给的标准和依据，确保法院正常办公、办案经费到位。
6.建议所有民商纠纷案件按照普通程序全额预收诉讼费，结案后再按照实际适用的程序（适用简易程序、调解结案的案件减半；撤诉、驳回起诉案件免收）退还多收取的费用。
7.建议最高法院尽快出台具体实施意见，解决《办法》在操作层面上的一些问题。如对于有最低和最高收费范围限制的案件的具体收费办法，建议按照当事人提出的诉求多少而定。
三、司法实践中亟待解决问题的探讨
（一）关于先予执行是否收费的问题
对先予执行是否应收取申请费的问题。在司法实践中有争议，且各地做法不一。有的法院不收取任何费用，有的法院仍按94年的规定收“实际支出费”，有的法院按《办法》中的“执行申请费”收取。
一种观点认为，先予执行当事人应交纳申请费。[2]其理由如下：
1.先予执行需要诉讼成本。先予执行是指在对某些民事案件作出判决前，人民法院根据原告的申请或依职权，先行作出裁定责令被告先给付原告一定数额的款项、财物或履行一定的行为，并予以执行的强制措施。从其含义上看，先予执行案件在执行过程中需要采取强制措施，需要消耗大量的人力和物力，甚至有些案件的先予执行所支出的费用要远远超过普通的执行案件所支出的执行费用，这些费用的支出不能完全由国家包揽，应当由当事人交纳。
2.符合诉讼收费规定的立法目的。国务院《诉讼费交纳办法》第二条规定：当事人进行民事诉讼、行政诉讼应当依照本办法交纳诉讼费用。诉讼收费规定的立法目的有二。一是减轻国家负担。民事诉讼是以解决私人权益纠纷为目的，应采用有偿原则，以一定的费用补偿国库开支。二是制裁被执行人。先予执行的民事裁定作出后，被执行人不履行法律义务必须进入强制执行程序，若不将执行费用转化由被执行人员负担，等于鼓励被执行人不履行生效裁定，不利于制裁被执行人。
3.有收费规定可参考。虽然无论是最高人民法院 1989年9月1日 施行的《人民法院诉讼费办法》，还是国务院 2007年4月1日 施行的《诉讼费用交纳办法》均未对先予执行费加以明确规定，但 1994年8月23日 最高人民法院在《关于诉讼费问题的两个请示的复函》中有明确答复意见，该复函称关于当事人申请先予执行应否收取先予执行费及结案时如何承担的问题，按我院制定的诉讼收费办法精神，凡执行法院作出的发生法律效力的判决、裁定和调解协议以及先予执行的，均不收取申请执行费，只收取执行中实际支出的费用。先予执行中实际支出的费用，结案时由承担给付义务的一方承担。《旧办法》施行期间对先予执行是否收费的补充解释正体现了先予执行要收费的精神，因此，《新办法》施行后也可参照该精神对先予执行应收取费用。
4.先予执行的性质是执行而不是审理。先予执行是判决前作出的裁定，由审理过程中的审判人员在民事法律关系清楚的前提下，由程序来解决的实体问题。“先予执行”顾名思义是先行执行，其性质应该是执行，既然是执行那么应该交纳执行申请费。
5.先予执行案件符合交纳执行申请费的条件。《新办法》第十条规定，当事人依法向人民法院申请下列事项，应当交纳申请费：（一）申请执行人民法院发生法律效力的判决、裁定、调解书，仲裁机构依法作出的裁决和调解书，公正机构依法赋予强制执行效力的债权文书。根据该规定，交纳执行申请费的条件有两个，一是要有人民法院民事裁判文书，二是该裁判文书已发生法律效力。先予执行时已有人民法院的民事裁定书，并且是“一经送达立即执行”。既然有生效民事裁定书，又有可执行的内容，当然也就具备了交纳执行申请费的条件。
6.收取执行申请费并未增加当事人的负担。司法实践中，先予执行案件特别是制止某种行为的先予执行案件一般案执事了。尽管执行之后的审理仍将继续，还会有新的判决书或调解书出现，但该生效文书已没有执行必要。也就是说，一般情况下先予执行代替了判决后的执行。即便是先予执行之后的判决或调解仍有执行内容，当事人仍可就剩余部分申请执行，交纳是剩余执行内容的执行申请费，这样，也就不存在重复收费问题，因此，收取先予执行的申请费等于把在执行程序中的执行申请费提前收取，没有增当事人的负担。若先予执行不收费等于让当事人少交了一笔执行申请费，也给国家少收了一笔费用。
综上，先予执行案件向当事人收取执行申请费，采取先执行后向义务人收取，符合国务院《诉讼费交纳办法》规定，切不可以因“没有明文规定”为由而不收费。
另一种观点认为，不应收取申请费。[3]其理由如下：
1.收取先予执行费与立法精神不符。所谓先予执行，是指人民法院在受理民事案件后，在作出生效判决前，因当事人一方生产或生活上的迫切需要，根据其申请，裁定一方当事人给付申请人一定数额的财物，或者裁定另一方当事人立即实施或停止某种行为的法律制度。根据《民事诉讼法》第97条的规定，先予执行的范围主要有三类：一是追索赡养费、扶养费、抚养费、抚恤金、医疗费用的案件；二是追索劳动报酬的案件；三是因情况紧急需要先予执行的案件。该制度设立的目的是解救申请人的燃眉之急，同时，以避免其合法权益遭受进一步的侵害。申请人申请先予执行时除具备可予先予执行的法定条件，还应是在法院已受理其诉请后，才可提出先予执行的申请。先予执行申请不同于财产保全申请，申请人在交纳了案件受理费后，不应再交纳先予执行申请费。
2.先予执行收取费用于法无据。《诉讼费用交纳办法》第6条规定：“当事人应当向人民法院交纳的诉讼费用包括：（一）案件受理费；（二）申请费；（三）证人、鉴定人、翻译人员、理算人员在人民法院指定日期出庭发生的交通费、住宿费、生活费和误工补贴。”第10条规定：“当事人依法向人民法院申请下列事项，应当交纳申请费：（一）申请执行人民法院发生法律效力的判决、裁定、调解书，仲裁机构依法作出的裁决和调解书，公证机构依法赋予强制执行效力的债权文书；（二）申请保全措施；（三）申请支付令；（四）申请公示催告；（五）申请撤销仲裁裁决或者认定仲裁协议效力；（六）申请破产；（七）申请海事强制令、共同海损理算、设立海事赔偿责任限制基金、海事债权登记、船舶优先权催告；（八）申请承认和执行外国法院判决、裁定和国外仲裁机构裁决。”
虽然先予执行执行的是发生法律效力的裁定所确定的内容，但上述规定中对先予执行费的交纳未作出明确规定，申请人交纳先予执行费无法律依据。
3.收取先予执行费违法。《诉讼费用交纳办法》第20条第2款规定：“申请费由申请人预交。但是，本办法第十条第（一）项、第（六）项规定的申请费不由申请人预交，执行申请费执行后交纳，破产申请费清算后交纳。”最高人民法院关于适用《诉讼费用交纳办法》的通知第4条规定，“自 2007年4月1日 起 ，执行申请费用由人民法院在执行生效法律文书确定的内容之外直接向被执行人收取。”另外，《诉讼费用交纳办法》第3条明确规定：“在诉讼过程中不得违反本办法规定的范围和标准向当事人收取费用。”由此可以看出，当事人申请执行时，不需要交纳执行费。那么，收取先予执行费显然属违法。
综上所述，先予执行案件虽然在执行过程中需要一定的人力和物力，甚至要付出较高的诉讼成本，但由于目前没有相关规定对先予执行是否交纳申请费予以明确，先予执行当事人就无需交纳申请费。否则，不但增加了当事人的负担，亦有悖于《办法》的规定。
笔者赞同第一种观点。
（二）关于劳动争议案件的收费问题
《办法》规定劳动争议案件每件收取10元的受理费。对该项超低诉讼费的规定不仅给法院带来劳动争议案件数量的陡增，还使审判辅助性事务的工作量陡增。就劳动争议案件受理费的收取问题，以劳动者作为原告的1件劳动争议案件为例，从立案到案件审结时，法院一般先后要办理诉讼费交退手续三次，即立案时为劳动者办理预交受理费手续1次、审结时如由用人单位承担诉讼费，法院又须办理退还劳动者预交诉讼费和收取用人单位诉讼费的手续2次，且重庆法院现在使用的诉讼费交退费收据均为机打专用票据，每份一式五联，纸张较好。综上，法院就1件劳动争议案件投入的成本与收取的2.5元（适用简易程序和撤诉的）—10元的诉讼费比较，入不敷出，更何况还投入了目前各级法院均较紧缺的人力资源。10元诉讼费的预收不仅未达到简化工作程序，提高工作效率，反而使法院工作更加繁琐，不利于法院工作的开展，因此强烈建议参照江苏高级人民法院的做法，直接规定劳动争议案件在立案阶段不收取诉讼费，在审理中再依法收取。
（三）关于确认和合同效力、继续履行或者解除合同案件受理费如何收取的问题
无论是《人民法院诉讼费收费办法》还是新《办法》均未对确认合同效力、继续履行或者解除合同案件受理费的收取作出明确规定，是按非财产案件以件计费还是按合同约定的标的收取受理费，司法实践中一直有争议，各法院操作也不一。笔者认为，对当事人的起诉无争议标的金额，只要确认合同效力、继续履行合同或者解除合同，但合同的约定标的有具体金额的，案件受理费应按合同标的金额预收。理由是：这三类案件从形式上看，似乎无须对合同标的进行审查，实际上要达到确认合同效力或者裁判是否应继续履行或者解除合同，均需要对合同进行全面审查，包括合同约定的标的，且在司法实践中对合同的审查是一项较复杂而费精力的工作，承办人投入的司法资源较多。如按非财产类案件计件收取受理费，与《办法》的基本立法精神，即司法成本投入越大，诉讼费收取相应越高相悖。
[1] 谭礼宪著，《诉讼费用交纳办法施行后的思考及对策》，载www.hilaw.cn,于 2007年6月29日 访问
[2] 刘德志著，《先予执行当事人是否交纳申请费？》，载www.rmfyb.com)，于 2007年6月19日 访问
[3] 刘飞，《先予执行当事人无需交纳申请费》，载www.rmfy.com,于2007年6月28日访问