持续探索创新 破解发展难题
——以驻马店为例 浅谈如何做好新形势下的国土资源管理工作
土地是生命的摇篮，是人类的衣食父母，人们的衣食住行都来源于土地资源，土地作为不可再生，不可替代的资源，无论是保证粮食安全还是保证工业发展和城市建设，都有一个永续利用的问题。随着人口的不断增加和工业化、城镇化建设步伐的加快，全市土地的负载越来越沉重，资源紧张压力不断加大，资源环境日趋严峻，土地资源的有限性决定了我们必须在自然资源和环境容量允许的范围内去谋求自身的发展，必须加快调整不合理的经济结构，彻底转变粗放型的经济增长方式。因此，如何破解用地难题，促进经济社会的持续较快发展，是新形势下国土资源管理工作需要研究的课题。本人就这一问题谈一点看法。
一、全市近年来用地保障情况
进入新世纪以来，我市工业化、城镇化的步伐明显加快，特别是近年来，我市每年用地量都在1.5万亩至2万亩，省政府每年分配我市的建设用地指标仅有4000多亩，经过积极争取，每年可达8000亩左右，即使我们在坚持节约集约用地的前提下，我市每年的建设用地指标缺口仍在1万亩左右。2007年以来，省政府共下达我市年度用地计划指标1210公顷，我市共上报省政府审批各类建设用地146个批次（其中2007年25个，2008年43个，2009年42个，2010年以来36个），面积达3391.24公顷，超用地计划指标2181.24公顷，仅2009年一年，就向省政府上报建设用地1365.41公顷，是近年来用地最多的年份，超用地指标951.41公顷，是全省超用地指标最多的市。特别是今年以来，全市已报征土地537.32公顷，截至目前，今年省厅分配我市的333公顷建设用地指标和省厅奖励的1000亩指标已经全部用完，并且上报审批的项目报件已超过用地指标204公顷，今年的用地报批量是去年同期的10倍。在用地指标不足，建设用地需求连年上升的情况下，全市大力开展了以“空心村”为主体的“三项整治”，累计整治面积达7.5万亩，用于置换建设用地指标和规划指标3万多亩，有效地弥补了建设用地指标的不足，满足了我市重点项目的建设用地需求。
二、土地利用现状
人多地少是我国的基本国情，也是我市的市情。全市现有土地总面积150.8628万公顷，占全省总面积的8.9%。其中农用地1138546.52公顷，占土地总面积的75.42%；建设用地222777.39公顷，占土地总面积14.76%；未利用地148206.07公顷，占土地总面积9.82%。
农用地中，耕地885795.07公顷，占土地总面积58.69%；园地17391.72公顷，占土地面积1.15%；林地119927.88公顷，占土地总面积的7.94%；牧草地481.59公顷，占土地总面积的0.03%；其他农用地114950.26公顷，占土地总面积的7.61%。
建设用地中，城乡建设用地179869.87公顷，占土地总面积的11.92%，其中城市用地5866.89公顷，建制镇用地16972.64公顷，农村居民点用地149415.42公顷，采矿用地2341.30公顷，独立建设用地5273.62公顷；交通水利用地35897.64公顷，占土地总面积的2.38%；其他建设用地7009.88公顷，占土地总面积的0.46%。
未利用地中，水域23077.68公顷，占土地总面积1.53%；滩涂沼泽25782.97公顷，占土地总面积1.71%；自然保留地99345.42公顷，占土地总面积6.58%。
三、土地利用存在的问题
一是耕地质量较低。据统计，在现有耕地中高产田面积为30.38万公顷，仅占34.3%；中低产田面积58.20万公顷，占65.7%。二是宜耕后备资源有限。驻马店市整体土地利用率高，宜耕地后备资源有限，且从土地生态环境保护的角度考虑，西部裸岩区难以开垦，水库周边滩涂用地不宜过度开垦。近年来，随着一系列土地整理复垦开发项目的实施，全市宜耕后备资源逐年减少。三是建设用地集约利用程度低。一方面是城镇规模总体偏小，城镇用地内部结构和布局不尽合理，土地利用效益较低；另一方面是农村居民点用地数量大，布局分散，居住环境差，人均用地超标。
四、土地利用面临的形势
一是耕地保护压力更重。驻马店市是人口大市，预计到2010年和2020年，全市人口总规模将分别达到860万和920万。随着人口总量的增加和食物消费结构的变化，保障粮食安全的耕地需求量进一步加大。随着工业化和城镇化进程的日益加快，各项建设不可避免地还将占用大量耕地，治理环境污染，建设生态文明也需占用一定数量的耕地，由于驻马店市适宜整理复垦开发的耕地后备资源日趋减少，整理复垦补充耕地的难度越来越大，加剧了未来驻马店市耕地资源的供需矛盾，耕地保护的形势将更加严峻。二是建设用地供给压力更突出。为促进城镇化发展，加快小康社会建设，驻马店市提出到2010年城镇化率达到30%以上、2020年达到45%以上的目标，为此，市委市政府提出了“三区两县一体化”建设，城镇工矿用地需求越来越大。作为国家乡镇企业东西合作示范区，驻马店市地处承东启西、通南达北的特殊区位，是东部产业向中西部转移和西部资源向东部输送的重要通道。规划期内，加快铁路客运专线、高速公路网、省市级快速通道、成品油输送管道、电厂等重点项目也需要占用大量土地，而驻马店市出于维护国家粮食安全的考虑，未来可用作新增建设用地的空间十分有限，各项建设用地的供给将面临空前压力。三是保护和改善土地生态环境的任务更艰巨。土地资源开发利用与生态环境保护的矛盾日益突出，保护和改善土地生态环境的任务更加艰巨。未利用地开垦方面，为了实施耕地占补平衡，规划期内还需开发一定数量的未利用地，由于未利用地大多分布在生态条件脆弱区，对其开发不可避免地要对生态环境造成破坏；建设用地增加方面，今后十几年是驻马店市推进城镇化、工业化的关键时期，这一时期各项建设用地需求仍将是刚性的，建设用地增加必然挤占具有生态功能的农用地和未利用地，其直接结果是造成生态用地数量的减少；如何在发展的同时，保护好人们赖以生存的环境，做到土地利用与生态环境保护协调发展就变得更为迫切和更加重要。四是统筹各业和协调城乡区域土地利用的任务相当艰巨。在用地需求全面持续增长和土地资源约束双重压力下，全市行业间、城乡间和区域间的土地利用矛盾将日益突出。根据一些地方和部门已经或正在编制的相关发展规划，规划建设用地需求总量已经大大超出全市土地资源的总体保障能力，未来协调土地利用矛盾和各方面利益的难度加大。另外，一些行业和地方从局部利益出发，盲目扩大用地规模、无序竞争、重复建设，进一步加剧了这种矛盾。
三、破解用地难的对策
面对日益趋紧的土地宏观调控形势，面对驻马店跨越发展对土地的巨大需求，如何找到实现保护资源、保障发展“双赢”的最佳平衡点，如何寻求破解土地瓶颈制约办法，如何推进节约集约用地，积极破解经济发展用地难题，一直以来困扰着我们，这就迫切需要进一步加强国土资源精细化管理，推进全市国土资源管理和利用的方式由粗放型向集约型转变，努力为全市经济发展提供充足的用地保障。
（一）科学规划，合理计划。一是尽快制订盘活存量建设用地发展规划和具体计划。对可盘活的存量土地，市政府要组织相关部门进一步调查研究，尽快制订详细的盘活计划和规划，进行全盘考虑，统筹安排，在今后年度中逐步盘活。二是进一步全面搞清全市农村空闲地情况。搞好新农村建设规划，加强引导工作，整合村庄建设用地。对可盘活利用的土地，有关部门要畅通审批渠道，为农村空闲地开发利用提供快速、高效的服务。对批准的建设用地，严格按规划批准的用地供地。
（二）加强项目预审，严格用地审批。市政府及其职能部门要严格审查用地单位的用地效益和用地定额，按照投资额、投资密度、从业人员数量，合理确定土地供应量，从源头控制土地闲置现象。严格控制房地产开发和行政办公用地，想方设法为工业用地腾出发展空间，严格控制高能耗、高污染企业用地，优先安排引进高新企业用地，让有限的用地指标发挥极大的经济效益，促进经济快速持续发展。
（三）建立部门快速联动机制，加快项目供地。一是对批而未供的土地，在国土部门进行仔细梳理排查的基础上，及时通报各县区政府和相关部门，建议各县区政府和相关部门要对供地相关手续不完备的，抓紧办理征地拆迁补偿、项目立项、用地规划、环评等供地前期手续。二是对空闲、闲置土地的盘活，建立台帐，进行动态监测，并以合作共赢的理念，加强双方沟通协调，充分实现政府引导双方通过便捷渠道交换信息，积极采取收购、租赁、合作等多种方式予以利用，推动存量土地的再利用。三是严格执行《国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知》，加强部门联动，加大监管力度，督促用地单位按合同履行竣工时间和建设标准，加快已供土地的开发建设速度，不断提高土地总体利用率。
（四）实现土地节约、集约利用。为实现资源的集约利用，在项目选址时，要求企业用地向空间发展，建多层厂房，实现土地的节约利用；向规模经济发展，以开发区为平台，实现经济、人力、自然资源的集约利用。近年来，市委、市政府要求以开发区为平台，建立工业集聚区，让工业向开发区集中，实现工业项目的规模经营，大力发展高新技术产业链，提高土地产出率。提高土地的集约利用，降低能耗，使各类资源得到充分集约利用。鼓励用地单位增加容积率和提高土地利用率。前几年，在鼓励企业做大做强的同时，政府实行征地优惠政策，项目用地往往是一次性规划，一次性征收，再分期建设，造成企业建设用地大量闲置浪费，土地利用效率低。因此，建议采取各项政策措施鼓励企业增加容积率。一是对利用厂区内部闲置土地扩建厂房增资扩能的企业，政府对收取的建设规费返还或补助。二是鼓励企业翻新改造老厂区。企业按照集约利用土地的要求，在符合规划、不改变用途的前提下，对老厂区进行翻新改造，其拆除部分建筑面积可以折抵新建部分建筑面积，免缴各项规费。对已建的厂房，在安全和建筑设计允许的条件下，经相关部门审查同意后，企业可以加层，直接减免各项规费。三是对确实无能力增资建设的企业，可采取协议回购等方式，及时让闲置用地落户新企业。
（五）强化批后管理，依法收回、收购闲置的存量土地。严格按照《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《闲置土地处置办法》（国土资源部令第5号）、《关于加大闲置土地处置力度的通知》（国土资电发〔2007〕36号）等有关规定，运用行政、经济、法律等手段，加大闲置土地处置力度。
实行建设用地使用权“净地”出让，合理确定建设用地使用权出让宗地规模，缩短开发周期。原则上房地产开发的单宗土地出让规模不得超过200亩，每宗土地开发建设时间控制在3年内。工业项目的单宗土地出让规模不得国家规定的用地规模，每宗土地开发建设时间控制在2年内。未按土地出让合同约定缴清全部土地价款的，不得发放土地使用证，也不得按土地价款缴纳比例分期发放土地使用证。
用地单位取得土地使用权后，对未实施建设造成土地闲置的，满1年未动工开发建设的，督促其尽快开工建设，并依法征收土地闲置费；对开发面积不足三分之一或者已投资总投资额不足25%，除征收土地闲置费外，对建设单位的经济能力、土地实际需求量进行重新评估，对确因无力全面开发，切实做好协调工作，采取补偿的方式予以收回；满2年未动工开发建设的，依法收回土地使用权。
因项目不能落实或由于原项目不可行已取消的，及时调整安排新项目。因规划调整引起闲置的，如地块尚未被实际占用，由政府进行收购储备，予以补偿或另行安排用地。另外，对出让之日起两年内未进行有效利用或未达到转让条件的土地，允许采取收购退让的办法，主动愿意让地的，按原土地使用者原来支付的地价加地面建筑及土地平整成本进行收购，退出土地损失费按土地收购总价的10%给予补偿。如耕作条件未遭破坏，又因规划、拆迁等原因不能安排项目用地的，可组织恢复耕种，并报请国土部门批准后，取得挂钩指标。
（六）加快制订盘鼓励措施，积极引导利用企业存量建设用地。认真研究制定《关于进一步盘活利用闲置存量建设用地的意见》，发挥政策的机理作用和导向作用，通过行政、经济、法律的综合杠杆盘活存量建设用地。由于存量建设用地的收购成本较高，市政府要采取措施，调动原产权单位以及镇政府、主管部门盘活存量土地的积极性和主动性，引导投资企业盘活存量建设用地。财政要对利用存量建设用地的项目给予必要的扶持，以减轻投资企业工作负担，降低投资企业投资成本。一是对于新上项目主动利用自有存量闲置、空闲土地的，在办理用地手续时，规划、建设、国土等部门要照顾减免相应规费，政府可以从税收、城建配套费等方面给予适当优惠或先征后返。二是政府要加大土地净收益转移支付，分别情况将市财政的净收益返还给乡镇，用于基础、配套设施建设。三是对新上工业项目通过兼并、收购、合并、转让等方式取得存量出让国有土地使用权的，因受让原合并各方的土地、房屋权属涉及到过户的，免收政府收取的有关规费。四是鼓励企业出租闲置厂房。企业建成的多层标准厂房、闲置厂房可自主经营，也可以依法进行出租。凡属新增厂房享受政策优惠的企业，出租新增部分厂房租金收入所涉及的房产税经报批后给予免征。
（七）实施村庄整理和建设用地复垦，突破农村存量建设用地置换方面的政策瓶颈。目前，多数闲置的农村存量集体建设用地分布零散，面积较小，交通不便，难以集中利用，浪费现象十分严重。建议由市政府制订统一政策，在统一规划的前提下，利用挂钩周转指标，采取行之有效的方式进行异地置换，逐步置换到工业集聚区或开发区内。城区的零星、碎块土地应与周围土地整合后，再依法进行处置。加大农村居民点整理力度，结合社会主义新农村建设，统筹规划，严格审批，积极用好农村居民点用地减少和城镇建设用地增加相挂钩政策，稳健推进旧村改造步伐。对“空心村”整理，要搞好试点引导和政策探索。坚持因地制宜，充分尊重农民意愿，积极稳妥地推进小村向大村集中，农村向城镇集中，通过合村并点，改善农民居住条件，建立“万亩良田示范区”，最大限度地增加耕地面积。按照规划，有计划地关停粘土砖瓦窑场、矿区，对其逐步实施关停并及时组织复垦利用。加大财政资金投入，多渠道、多途径筹措土地复垦资金，加大土地整理力度。
总之，破解用地难题我们要做到四个结合，即摸清家底与搞好规划结合起来，盘活存量与调整结构结合起来，推低进高与提高容积率结合起来，坚持优惠奖励与整治处罚结合起来。统筹安排、超前规划、逐步实施，依法供地。集约用地，确保我市经济社会又好又快发展。